Federalização das investigações contra facções tem limites legais e de estrutura

O debate sobre a federalização de investigações e processos contra organizações criminosas voltou a ganhar força depois da operação policial que deixou pelo menos 121 mortos no Rio de Janeiro, em outubro.

Os defensores da federalização argumentam, entre outros pontos, que a medida é necessária devido a problemas em polícias locais e à atuação nacional e internacional dos grupos criminosos.

Para especialistas ouvidos pela revista eletrônica Consultor Jurídico, a medida não é panaceia para a segurança pública, e esbarra em limites legais e de estrutura do Judiciário.

É consenso entre eles, porém, que o combate a facções exige mais cooperação entre órgãos dos diversos níveis de governo, com protagonismo local e coordenação nacional.

Para os estudiosos, a federalização da investigação contra facções precisará sempre ser feita caso a caso, mesmo considerando que grupos como PCC e Comando Vermelho têm atuação internacional.

“Nem todo crime é de tráfico internacional de drogas. Existe tráfico interno, que não atrai competência federal. Sem falar em vários outros crimes patrimoniais que também não são de competência federal”, aponta Aury Lopes Jr., advogado e professor de Direito Processual Penal da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul.

A episódica atuação internacional de facções não autoriza a federalização automática dos casos que envolvam seus integrantes, já que a medida está restrita a hipóteses específicas de grave violação de direitos humanos, analisa Antonio Pedro Melchior, presidente do Instituto Brasileiro de Ciências Criminais (Ibccrim).

O advogado lembra que a Justiça Federal não tem estrutura para o processamento de tantos crimes de organização criminosa e conexos, como o de tráfico de drogas, que responde por parte considerável do hiperencaramento nacional.

Caso as operações do grupo sejam transnacionais, a competência para julgá-los é da Justiça Federal, nos termos do artigo 109, inciso V, da Constituição, em função da Convenção de Palermo, ressalta o procurador da República Vladimir Aras, professor de Direito Processual Penal da Universidade de Brasília (UnB).

O terrorismo é crime federal por outra razão, destaca. “Para alguns, é federal porque ofende interesse da União. Para outros, é federal por ser um crime político. Em ambos os casos, há incidência do inciso IV do artigo 109 da Constituição, que não pode ser alterado por lei”.

De acordo com Luís Henrique Machado, professor de Direito Processual Penal do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP), a federalização das investigações não deve ser generalizada, mas estrategicamente orientada.

“Facções como o PCC e o Comando Vermelho já operam em redes transnacionais de criminalidade, conectadas ao tráfico de drogas, armas e lavagem de dinheiro em escala internacional. Nesse contexto, a atuação coordenada da Polícia Federal e do Ministério Público Federal é não apenas legítima, mas necessária, sobretudo, para rastrear fluxos financeiros e articulações logísticas que extrapolam fronteiras estaduais e nacionais”.

O verdadeiro desafio, diz o advogado, não é a ampliação da competência federal, mas a criação de uma cultura de cooperação entre os diversos níveis de governo, com protagonismo local e coordenação nacional — que é o que os pacotes do governo Lula contra a criminalidade organizada propõem.

Histórico da disputa

Após o massacre promovido pela polícia do Rio em outubro, o Partido Socialista Brasileiro (PSB) pediu que o ministro do Supremo Tribunal Federal Alexandre de Moraes federalize as investigações dos crimes cometidos por agentes públicos na operação policial.

Alexandre é relator da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 635. Em abril deste ano, o Supremo determinou no caso que o estado do Rio e seus municípios elaborem planos de recuperação dos territórios dominados por organizações criminosas e adotem outras medidas de controle da violência policial. A corte homologou parcialmente o plano de redução da letalidade apresentado pelo Executivo estadual.

Para o PSB, há “indícios muito fortes de descumprimento” das medidas impostas pelo Supremo. Por exemplo, a polícia já afirma que parte das imagens das câmeras corporais pode ter se perdido. E o governador do Rio, Cláudio Castro (PL), culpou a decisão do STF na ADPF 635 pelo aumento da criminalidade, o que é desmentido por dados que mostram uma redução dos índices de violência.

“Diante dos claros sinais de descumprimento das determinações do STF por órgãos da estrutura do próprio estado do Rio de Janeiro, é fundamental que as investigações acerca desse possível crime de desobediência e de todos os delitos conexos a ele — como as execuções extrajudiciais — sejam conduzidas por autoridades federais, de modo a conferir à apuração o devido grau de imparcialidade, de independência e de eficiência”, sustenta o partido.

A participação do Ministério Público do Rio na operação compromete a imparcialidade do órgão para investigar os abusos das forças de segurança, aponta a legenda. O PSB cita que, na sentença do caso Favela Nova Brasília, a Corte Interamericana de Direitos Humanos estabeleceu que, em caso de mortes decorrentes de intervenção policial, a investigação deve ser conduzida por um “órgão independente e diferente da força pública envolvida no incidente”, diz a petição.

“Essa foi a solução aplicada, com sucesso, no caso do assassinato da vereadora Marielle Franco e do motorista Anderson Gomes. De fato, quando estava sob o comando da polícia fluminense, a apuração desses crimes vinha caminhando a passos muito lentos, com vários desvios e descaminhos, o que poderia ter resultado em impunidade, se não fosse pela atuação decisiva da Polícia Federal.”

Propostas de federalização

Após a operação no Rio, bolsonaristas passaram a defender a equiparação da ação de facções ao terrorismo, promovida pelo Projeto de Lei 1.283/2025. O governador do Rio, Cláudio Castro (PL), entregou ao Consulado dos Estados Unidos um relatório no qual mostra o avanço do Comando Vermelho em território americano, pedindo que a organização seja considerada terrorista.

A ideia é criticada pelo governo de Lula e por especialistas em segurança pública. Eles afirmam que classificar facções como grupos terroristas não só é tecnicamente incorreto, já que são grupos com estruturas e objetivos diversos, como teria pouco efeito no combate ao crime e tornaria o Brasil mais vulnerável a intervenções estrangeiras.

A única alteração substancial da equiparação de facções ao terrorismo é federalizar as investigações de crimes praticados por esses grupos — o que já foi determinado pelo Supremo Tribunal Federal. Na decisão da ADPF 635, a corte ordenou a instauração de um inquérito, pela Polícia Federal, para apurar indícios concretos de crimes cometidos no Rio com repercussão interestadual e internacional.

A PEC da Segurança Pública (PEC 18/2025), principal medida do governo Lula na área, permite que o governo federal trabalhe em conjunto com estados e municípios no combate à criminalidade. Também cria um Conselho Nacional, formado pelos três entes federativos, que será encarregado de estabelecer normas gerais para as forças de segurança. A proposição busca incorporar ao texto constitucional o Sistema Único de Segurança Pública (Susp), instituído pela Lei 13.675/2018.

O texto também atualiza as competências da Polícia Federal e da Polícia Rodoviária Federal. As novas atribuições da PF permitiriam que ela atuasse tanto na investigação como na repressão dos crimes cometidos por esses grupos que tivessem repercussão interestadual ou internacional. A corporação também passaria a ter competência para atuar no combate a crimes que afetem bens da União ou que sejam de seu interesse como matas, florestas e áreas de preservação. A PRF, por sua vez, passaria a realizar policiamento ostensivo sob a batuta do Executivo federal.

A resposta imediata do governo Lula à ação policial no Rio foi apresentar ao Congresso o Projeto de Lei Antifacção (PL 5.582/2025). A proposta atualizava a Lei das Organizações Criminosas (Lei 12.850/2013) e criava a figura da “facção criminosa” — uma organização criminosa qualificada que visa controlar territórios ou atividades econômicas, mediante o uso de violência, coação, ameaça ou outro meio intimidatório. O texto previa aumento de penas e medidas de asfixiamento financeiro de facções.

A Câmara dos Deputados aprovou o PL Antifacção com profundas alterações feitas pelo deputado Guilherme Derrite (PP-SP), relator do projeto. Derrite — que se licenciou do cargo de secretário de Segurança Pública de São Paulo para cuidar de um projeto caro a bolsonaristas —apresentou inicialmente um substitutivo que equiparava facções ao terrorismo e restringia a atuação da PF nesses casos.

O texto de Derrite estabelecia que as investigações contra as facções passariam a ser de responsabilidade da Polícia Civil dos estados — diferentemente dos crimes de terrorismo propriamente ditos, que são investigados pela PF.

Segundo o projeto do deputado, a PF só poderia entrar nas investigações de organizações criminosas quando os fatos tivessem “repercussão interestadual ou transnacional” e “mediante provocação do governador do estado”.

Após sofrer uma série de críticas de especialistas e de instituições ligadas à segurança pública, Derrite abandonou algumas propostas que constavam em versões iniciais do texto, como a que condicionava a atuação da Polícia Federal em investigações contra o crime organizado à anuência dos governos estaduais. 

Apesar de alguns recuos oposicionistas, porém, parlamentares governistas discordaram da maior parte do substitutivo e defenderam o projeto original. Uma das principais críticas ao projeto aprovado pela Câmara é que ele promove o esvaziamento de recursos federais para segurança pública.

O texto, que agora está no Senado, define que, em caso de investigação local, os bens apreendidos com o crime organizados serão destinados aos fundos estaduais ou do Distrito Federal. Se a investigação for da PF, os recursos vão para o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP). Em caso de ação conjunta, são rateados em partes iguais entre o FNSP e os fundos estaduais ou distritais.

Incidentes de federalização

Criado pela Reforma do Judiciário (Emenda Constitucional 45/2004), o parágrafo 5º do artigo 109 da Constituição estabelece o incidente de deslocamento de competência (IDC).

Nas hipóteses de grave violação de direitos humanos, o procurador-geral da República pode suscitar, perante o Superior Tribunal de Justiça, o deslocamento de competência para a Justiça Federal.

O incidente deve ser requerido para assegurar o cumprimento de obrigações decorrentes de tratados de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte, de forma a evitar a responsabilização do país por órgãos internacionais.

A medida pressupõe que a Justiça Estadual não tem condições de investigar, processar e julgar certo caso com a isenção necessária.

O Supremo Tribunal Federal validou o IDC em 2023 (ADIs 3.486 e 3.493). Em seu voto, o relator, ministro Dias Toffoli, explicou que a federalização leva em conta o fato de que a responsabilidade internacional do Brasil recai sobre a União, e não sobre os estados. Por isso, a EC 45/2004 transferiu à esfera federal também a responsabilidade para investigar, processar e punir os casos de grave violação de direitos humanos em que haja risco de descumprimento de obrigações decorrentes de tratados internacionais.

Em sua avaliação, a mera modificação das regras de competência não ofende o pacto federativo nem a autonomia dos órgãos judiciários locais, porque o Judiciário, apesar da diversidade de sua organização administrativa, tem caráter único e nacional.

O ministro ressaltou ainda que a medida é excepcional, pois o PGR não pode simplesmente escolher, por conveniência ou oportunidade, o caso que deseja submeter ao STJ. O próprio dispositivo constitucional traz os requisitos a serem preenchidos. Além disso, por se tratar de ato submetido à deliberação de colegiado do STJ, pautada por critérios jurídicos e não políticos, não há arbitrariedade na sua formulação.

12 federalizações

Desde 2016, a PGR apresentou 45 IDCs. O STJ aceitou a federalização em 12 casos desde 2004. O primeiro pedido foi feito no caso do homicídio da missionária norte-americana Dorothy Stang, em 2005.

Morta em Anapu (PA), a irmã Dorothy atuava na defesa de trabalhadores rurais e da sustentabilidade da floresta, denunciando grilagem de terras e desmatamento ilegal.

O crime teve repercussão internacional e chamou a atenção de entidades ligadas aos direitos humanos. O pedido de deslocamento de competência (IDC 1) foi apresentado apenas um mês após o crime e foi negado pela 3ª Seção do STJ.

O relator, ministro Arnaldo Esteves Lima (hoje aposentado), observou que o deslocamento de competência deve atender ao princípio da proporcionalidade (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito).

Na análise do pedido de federalização, segundo o ministro, deve ser demonstrado concretamente o risco de descumprimento de obrigações decorrentes de tratados internacionais firmados pelo Brasil, resultante de inércia, negligência, falta de vontade política ou de condições reais do Estado-membro, por suas instituições, em dar o andamento devido ao processo penal.

No caso Dorothy, os ministros entenderam que não havia a cumulação de tais requisitos. Naquele julgamento, a seção também advertiu que o deslocamento poderia dificultar o andamento do processo criminal e atrasar o seu desfecho, contrariando o que realmente é a finalidade do instrumento: combater a impunidade dos crimes praticados com grave violação de direitos humanos.

Assim, o processamento, o julgamento e a posterior condenação dos executores e mandantes do crime ocorreram na Justiça paraense.

Primeira federalização

Em 2009, a PGR apresentou ao STJ o segundo pedido de deslocamento de competência — o caso Manoel Mattos (IDC 2). Morto a tiros em janeiro daquele ano, o advogado e vereador denunciava grupos de extermínio com a participação de policiais que atuavam na divisa entre Pernambuco e Paraíba.

Em 2005 — antes, portanto, do assassinato de Manoel Mattos —, os fatos já haviam sido investigados por uma comissão parlamentar de inquérito da Câmara dos Deputados. A CPI elaborou relatório com a recomendação de uma série de medidas, entre as quais “a investigação de pessoas previamente indicadas, por haver sérios indícios de envolvimento em crimes, dentre elas, promotores de Justiça, ex-prefeitos, latifundiários, juízes de direito, grandes comerciantes e empresários, agentes penitenciários, policiais civis e militares”.

O julgamento do pedido aconteceu em outubro de 2010. A relatora, ministra Laurita Vaz, relembrou os relatos de ameaças sofridas não só pelo vereador, como por seus familiares. Eram cerca de 200 homicídios na mesma região, com características de execução sumária por ação de grupos, ocorridos ao longo dos últimos dez anos. O cenário atraiu a atenção da Comissão Interamericana de Direitos Humanos, da Organização dos Estados Americanos (OEA).

No julgamento, a ministra mencionou a ocorrência de “desvio de conduta de membros do Poder Judiciário e do Ministério Público estadual relacionado à atuação dos grupos de extermínio mencionados, bem como irregularidades na execução penal de criminosos condenados ou em custódia cautelar, que foram flagrados circulando livremente fora dos estabelecimentos prisionais”.

“De fato, as circunstâncias apontam para a necessidade de ações estatais firmes e eficientes, as quais, por muito tempo, as autoridades locais não foram capazes de adotar, até porque a zona limítrofe potencializa as dificuldades de coordenação entre os órgãos dos dois estados”, disse a ministra.

Ao votar pelo deslocamento da competência, Laurita Vaz ressaltou que, embora sejam legítimos os instrumentos de intervenção federal nos estados e no Distrito Federal, é necessário utilizá-los “com parcimônia e ponderação, sob pena de se desvirtuar a divisão de atribuições e competências entre os entes da federação, com potencial capacidade de criar com o remédio mais problemas do que a solução buscada”.

Além de decidir pela federalização, o STJ encaminhou cópias dos autos para as corregedorias dos órgãos públicos, para as providências cabíveis, e recomendou ao Ministério da Justiça a implementação de medidas protetivas para pessoas alvo de ameaças, especialmente aquelas indicadas pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos.

Caso Marielle

Em um dos IDCs mais rumorosos, a 3ª Seção do STJ negou, em 2020, a federalização das investigações sobre as mortes da vereadora Marielle Franco (Psol) e do motorista Anderson Gomes.

Em 2019, a então procuradora-geral da República, Raquel Dodge, apresentou ao STJ o pedido de deslocamento de competência, alegando que, passados à época 18 meses do cometimento dos crimes, a Polícia Civil do Rio de Janeiro ainda não teria dado respostas satisfatórias a respeito dos mandantes e do motivo do assassinato de Marielle e Anderson.

A ex-procuradora-geral chamou a atenção para uma possível responsabilização do Brasil perante organismos e cortes internacionais de direitos humanos, caso as investigações fossem infrutíferas. Por isso, requereu a transferência da investigação sobre o mandante do assassinato de Marielle Franco e Anderson Gomes da esfera estadual para a federal, ficando na esfera estadual o processo relativo aos executores então identificados — Ronnie Lessa e Élcio Queiroz.​

Raquel Dodge ressaltou o fato de que Marielle Franco era uma importante defensora dos direitos humanos, que combatia a violência policial e grupos paramilitares que se utilizariam do aparato oficial para agir.

A relatora do caso, ministra Laurita Vaz, afirmou que o IDC pode ser instaurado se três requisitos estiverem presentes no caso. O primeiro é haver grave violação de direitos humanos. O segundo é que essa grave violação seja contrária a tratados internacionais assinados pelo Brasil, podendo fazer com que o país responda perante organismos internacionais, como a Corte Interamericana de Direitos Humanos. E o terceiro requisito é que as autoridades estaduais não tenham capacidade de oferecer respostas efetivas ao crime.

Para a magistrada, a gravidade do crime é inquestionável. “O caso chocou o país e a comunidade internacional. Parece que foi uma execução planejada por uma organização criminosa, o que configura gravíssima ofensa a direitos humanos.” Além disso, Laurita declarou que o Brasil deveria garantir que os executores de Marielle e Anderson fossem levados à Justiça, sob pena de ser responsabilizado por entes internacionais.

Contudo, a relatora destacou que a Polícia Civil e o Ministério Público do Rio estavam tendo atuação firme na solução do crime. Considerando o vasto acervo já formado no caso, com centenas de diligências cumpridas, o deslocamento das investigações para a Polícia Federal traria mais atraso às investigações, ressaltou.

Por não estar presente o terceiro requisito — incapacidade das autoridades locais em oferecer respostas efetivas ao crime —, Laurita votou por negar o IDC. Todos os demais integrantes da 3ª Seção seguiram o entendimento da relatora.

Ainda que não tenha havido federalização das investigações sobre as mortes de Marielle e Anderson, o caso caminhou após órgãos federais, após o presidente Lula iniciar seu terceiro mandato, passarem a atuar em conjunto com entidades no Rio na apuração dos crimes.

A parceria resultou no acordo de colaboração premiada de Élcio Queiroz, firmado conjuntamente pela Polícia Federal e pelo Ministério Público do Rio. O arranjo não é comum. Geralmente, o termo de delação é celebrado por apenas uma instituição — que, em geral, é o MP, e não a polícia judiciária. Posteriormente, Ronnie Lessa fechou delação nos mesmos moldes.

Assassinos confessos de Marielle e Anderson, Lessa e Queiroz foram condenados em outubro do ano passado pelo 4º Tribunal do Júri do Rio. Lessa foi condenado a 78 anos, nove meses e 30 dias de prisão. Queiroz, a 59 anos, oito meses e dez dias.

O júri entendeu que eles são culpados de três crimes: duplo homicídio triplamente qualificado (motivo torpe, emboscada e recurso que dificultou a defesa da vítima); tentativa de homicídio contra Fernanda Chaves (assessora de Marielle); e receptação do veículo usado no crime. Marielle e Anderson foram assassinados em 14 de março de 2018. Lessa e Queiroz estão presos desde 12 de março de 2019.

Os acusados de serem os mandantes dos crimes são os irmãos Chiquinho e Domingos Brazão, respectivamente ex-conselheiro do Tribunal de Contas do Estado e ex-deputado federal. O delegado Rivaldo Barbosa, chefe da Polícia Civil do Rio de Janeiro na época do crime, é acusado de ter prejudicado as investigações. Os três estão presos desde 24 de março de 2024 e respondem pelos delitos no Supremo (Ação Penal 2.434).

A motivação do assassinato da vereadora, segundo os investigadores, envolve questões fundiárias e grupos de milícia. Havia divergência entre Marielle e o grupo político do então vereador Chiquinho Brazão sobre o Projeto de Lei 174/2016, que buscava formalizar um condomínio na Zona Oeste do Rio.