Inconstitucionalidade da extinção dos juros compensatórios na desapropriação

Há décadas, diversas alterações legislativas e jurisprudenciais trataram de uma figura controversa: os juros compensatórios na desapropriação de imóveis. A ideia é simples: se o poder público for imitido na posse antes de arcar com a justa indenização devida ao desapropriado, incidirão juros compensatórios até esse pagamento. É uma forma de equilibrar o interesse público na imissão prematura na posse com o direito constitucional à justa e prévia indenização.

Mais recentemente, em 2018, foi encerrado um longo embate sobre a constitucionalidade da Medida Provisória 2.027-43, de 2000, que, entre outras alterações, introduzia o artigo 15-A no Decreto-Lei 3.365/41. Tratava-se do julgamento de mérito da ADI 2.332/DF.

A origem dessa discussão é mais antiga. Como na redação original do Decreto-Lei 3.365/41 não havia qualquer menção a juros compensatórios, a jurisprudência do STF passou a admiti-la nos casos de imissão antecipada da posse. Esse entendimento ficou consagrado no Enunciado 164 da Súmula da Suprema Corte, publicado em 1964.

Reconhecido o direito a esses juros, por algum tempo adotou-se como parâmetro o artigo 1.063 do CC/16 (6% ao ano). A inflação crônica sofrida pelo país ao longo dos anos 60 em diante, ao lado da excessiva demora nos processos de desapropriação, nos quais havia se tornado corriqueira a antecipada imissão na posse do ente desapropriante, levou a uma guinada na jurisprudência do STF. Adotou-se como novo critério a aplicação analógica da Lei da Usura, para fixar o percentual em 12% ao ano. Essa posição foi consolidada em 1984, com a aprovação do Enunciado 618 da Súmula do STF.

O entendimento perdurou por mais de uma década sem alteração, até que, em 1997, a Presidência da República editou a Medida Provisória 1.577, que previa, em seu artigo 3°, que os juros compensatórios deveriam ser fixados em 6%. A MP foi diversas vezes reeditada até que, em 2001, foi promulgada a Emenda Constitucional 32, vedando essa prática.

Ante as sucessivas reedições, quando promulgada a EC 32/2001, prevaleceu a redação da MP 2.183-56/2001, reedição da MP 2.207-43/2000, que previa percentual de “até 6%” de juros compensatórios para a desapropriação. O texto exato da MP 2.183-56/2001, que inseria o artigo 15-A no DL 3.365/41, estabelecia o seguinte:

“Art. 15-A. No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública e interesse social, inclusive para fins de reforma agrária, havendo divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem, fixado na sentença, expressos em termos reais, incidirão juros compensatórios de até seis por cento ao ano sobre o valor da diferença eventualmente apurada, a contar da imissão na posse, vedado o cálculo de juros compostos.”

Spacca

Essa alteração, contudo, provocou dúvida acerca de sua constitucionalidade, levando o Conselho Federal da OAB a ajuizar a ADI 2.332/DF, que atacava esse e outros dispositivos da MP. Em 2018, após longa tramitação, a Suprema Corte julgou definitivamente o mérito.

Uma das questões enfrentadas pelo STF era se o percentual de juros de 6% violava ou não o direito à justa indenização do desapropriado (CF, artigos 5°, XXIV e 184). O entendimento adotado foi de que, apesar de ser constitucional o percentual de 6%, pois razoável, a expressão “até” era inconstitucional, permitindo a fixação de percentuais muito baixos, o que efetivamente violaria o direito à justa indenização. No voto condutor, o ministro Luis Roberto Barroso, pontuou que:

“35. Por outro lado, ainda que, pelos motivos acima expostos, considere-se razoável o percentual de 6% (seis por cento) ao ano para os juros compensatórios, o mesmo não pode ser dito, por exemplo, de uma taxa de 0,1% (um centésimo por cento) ou 0,5% (meio por cento) ao ano, que, a rigor, não seria vedada pela literalidade do dispositivo impugnado. Parece evidente, portanto, o risco de estipulação de valores arbitrários e/ou insuficientes para compensar a perda antecipada da posse sofrida pelo expropriado, em transgressão à exigência constitucional de justo preço e ao direito fundamental de propriedade.

36. Por tais razões, julgo inconstitucional o termo “até” contido no caput do art. 15-A, de modo que os juros compensatórios não poderão ser graduados pelo juiz em patamar inferior ao percentual de 6% (seis por cento) ao ano.”

Após intensos debates, esse entendimento do relator prevaleceu, apenas com divergência do ministro Marco Aurélio, fixando-se a seguinte tese:

“i) por maioria, e nos termos do voto do Relator, reconhecer a constitucionalidade do percentual de juros compensatórios de 6% (seis por cento) ao ano para remuneração do proprietário pela imissão provisória do ente público na posse de seu bem, declarando a inconstitucionalidade do vocábulo “até”, e interpretar conforme a Constituição o caput do art. 15-A do Decreto-Lei 3.365/41, de 21 de junho de 1941, introduzido pelo artigo 1º da Medida Provisória nº 2.027-43, de 27 de setembro de 2000, e suas sucessivas reedições, de maneira a incidir juros compensatórios sobre a diferença entre 80% (oitenta por cento) do preço ofertado em juízo pelo ente público e o valor do bem fixado na sentença, vencido o Ministro Marco Aurélio, que julgava procedente o pedido, no ponto, em maior extensão.”

A ADI 2.332/DF transitou em julgado em 10/6/2023. Concomitantemente, a Presidência da República editou a Medida Provisória 1.162/2023, apresentada em 15/2/2023. Entre outros temas, a MP 1.162/2023 insistia no emprego da expressão “até 6%”no artigo 15-A, além de alterar o § 1°, que é a raiz do problema em discussão:

“Art. 21. O Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941 (Lei da Desapropriação), passa a vigorar com as seguintes alterações:
(…)
Art. 15-A. No caso de imissão prévia na posse, na desapropriação por necessidade ou utilidade pública ou na desapropriação por interesse social prevista na Lei nº 4.132, de 10 de setembro de 1962, na hipótese de haver divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do bem fixado na sentença, expressos em termos reais, poderão incidir juros compensatórios de até 6% a.a. (seis por cento ao ano) sobre o valor da diferença eventualmente apurada, contado da data de imissão na posse, vedada a aplicação de juros compostos.
§1º Os juros compensatórios destinam-se apenas a compensar danos correspondentes a lucros cessantes comprovadamente sofridos pelo proprietário, não incidindo nas indenizações relativas às desapropriações que tiverem como pressuposto o descumprimento da função social da propriedade, previstas no art. 182, § 4º, inciso III, e no art. 184 da Constituição.”

A MP 1.162/2023, por sua vez, foi convertida na Lei Federal 14.620/2023, mantendo a redação inalterada. Ocorre que a alteração do § 1° viola os artigos 5°, XXIV e 184 da CF, além de afrontar o que decidiu o STF na ADI 2.332/DF.

Convém pontuar que quando a referida ADI foi julgada, o trecho “não incidindo nas indenizações relativas às desapropriações que tiverem como pressuposto o descumprimento da função social da propriedade, previstas no artigo 182, § 4º, inciso III, e no artigo 184 da Constituição” não compunha a redação do § 1° em questão. Conforme consta no relatório do voto condutor da ADI, o artigo 15-A, § 1°, também impugnado na oportunidade, possuía a seguinte redação: “Os juros compensatórios destinam-se, apenas, a compensar a perda de renda comprovadamente sofrida pelo proprietário”. Isto é: não houve decisão do STF, em controle concentrado, sobre o novo texto citado acima.

A leitura do voto condutor da ADI 2.332/DF, ademais, conduz a uma conclusão importante: ainda que juros em 6% seja constitucional, juros em 0% não é. Violaria o direito à justa indenização, pois colocaria o ente desapropriante na confortável posição de ser imitido na posse liminarmente e não ter que remunerar os desapropriados.

Existe uma sutileza: a lei não estabelece que os juros serão zerados quando não há lucros cessantes comprovadamente sofridos, esse requisito legal segue presente. Daí, portanto, surge o contraste: mesmo que os desapropriados comprovarem lucros cessantes, não terão direito a juros compensatórios se a desapropriação se fundar em descumprimento da função social.

Essa tautologia da lei expõe ainda outra

A desapropriação prevista nos artigos 182, § 4°, III e 184 tem como pressuposto o não atendimento da função social, porém com expressa previsão de justa indenização (o artigo 182, § 4°, III fala em assegurar o “valor real da indenização e os juros reais”, enquanto o artigo 184 usa a expressão “prévia e justa indenização”).

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Isso cria um raciocínio circular, projetado para sempre frustrar os desapropriados de sua justa indenização quando perdem a posse prematuramente por conveniência do poder público: (1) a desapropriação será sempre por falta de cumprimento da função social; (2) deve-se provar a existência de lucros cessantes; e (3) mesmo provados, por não estar atendendo função social, não há juros. Qual a utilidade, então, de se provar lucros cessantes? Nenhuma, é apenas uma cortina de fumaça para dar um verniz de constitucionalidade ao dispositivo, sem de fato respeitar a Constituição.

Essa inovação legislativa contradiz as razões adotadas pelo STF quando editou o Enunciado 164 da sua Súmula, nunca revogado. Note-se: o que ficou superado pela inovação legal, consolidado no julgamento da ADI 2.332/DF, foi o Enunciado 618 da Súmula do STF, mas não o Enunciado 164, que estabelecia a obrigatoriedade de pagamento de juros compensatórios em caso de imissão na posse prematura do ente desapropriante como corolário do direito constitucional à justa e prévia indenização.

Os julgados anexos ao Enunciado 164 da Súmula do STF (AI 26.947, AI 24.805, RMS 7.846 e RE 29.293), todos julgados nos anos 60, adotaram esse entendimento. Para citar o acórdão do AI 24805, de relatoria do ministro Antônio Martins Vilas Boas, “a contagem de juros foi determinada para atender ao dispositivo constitucional, que prescreve justa indenização ao expropriado. Eles são compensatórios”.

Isso significa dizer que, há mais de 60 anos, o STF possui uma jurisprudência estável, íntegra e coerente no sentido de os artigos 5°, XXIV e 184 da Constituição consagrarem o direito constitucional de quem sofre desapropriação de receber juros compensatórios caso a posse seja perdida para o poder público antes do recebimento da justa e prévia indenização. Não há razão para isso mudar.

A inovação legislativa, portanto, convida o STF a reafirmar sua autoridade constitucional, preservando a integridade não só de sua antiga e estável jurisprudência sobre a matéria, mas também da conclusão que adotou na ADI 2.332/DF, entendimento esse íntegro em relação ao antigo Enunciado 164 da sua Súmula. Com isso, chega-se à conclusão de que não há como se admitir a exclusão completa de juros compensatórios quando ocorre a prematura imissão na posse do ente desapropriante. Essa previsão, esculpida na redação do artigo 15-A, § 1° dada pela Lei Federal 14.620, viola o direito constitucional de justa indenização, previsto nos artigo 5°, XXIV e 184 da CF. É, portanto, inconstitucional.