Ethos burocrático, lealdade democrática e o Direito Administrativo Sancionador

Nos últimos anos, vieram à tona episódios que revelam algo inquietante sobre a burocracia brasileira. Nem sempre é o grande escândalo que abala a democracia, mas sim os gestos cotidianos no interior da administração, pouco percebidos, mas com capacidade de corrosão lenta e gradual da confiança pública nas instituições, confiança essa que é o alicerce silencioso de qualquer democracia.

Em 2023, um auditor do Tribunal de Contas de Rondônia foi suspenso por, reincidentemente, publicar conteúdos partidários e desinformação em suas redes. Em 2024, o Plenário do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) decidiu, por unanimidade, afastar, pelo período de 60 dias, juíza que fez publicações em rede social de cunho homofóbico, racista e de caráter político-partidário. No mesmo ano, um policial rodoviário federal passou a responder a processos administrativos por ter colocado sua autoridade funcional a serviço de interferências em processo eleitoral, rompendo a separação que deve existir entre polícia e política. Também em 2024, o Tribunal de Contas do Paraná multou prefeito da região oeste do estado por ter utilizado a máquina pública municipal para autopromoção, bem como por ter usado de publicidade que deveria ser sido unicamente institucional e educativa para enaltecer sua figura e a de outros agentes políticos, o que gera desequilíbrio no level playing field eleitoral.

Apesar de muito distintos entre si, esses episódios têm um mesmo denominador: todos ilustram momentos em que o agente público deixa de cumprir seu dever de lealdade democrática, quando o auditor externo não mais garante controle independente; o juiz não mais garante imparcialidade; o policial não mais garante aplicação imparcial da lei e o prefeito não mais garante comunicação pública orientada ao interesse coletivo. Quando esses papéis são distorcidos, como nos exemplos concretos, não se viola apenas um princípio administrativo, viola-se o próprio arranjo institucional da democracia. E é aqui que o Direito Administrativo Sancionador revela uma de suas funções mais importantes.

O Estado democrático pressupõe um modo muito particular de conduta de agentes no interior e no funcionamento de qualquer órgão dos poderes ou entes federativos. Ele exige que a função pública seja exercida a partir de um ethos que combine impessoalidade, autocontenção, responsabilidade e compromisso ativo com as regras e valores democráticos [1]. Esse ethos burocrático-democrático não é um adorno teórico: é ele que impede que, a partir dos exemplos concretos acima, órgãos de controle sejam convertidos em palanques; órgãos jurisdicionais sejam instrumentos de ódio; forças de segurança se tornem braços políticos e que estruturas administrativas sejam capturadas para quebra de igualdade de oportunidades eleitorais. Sem esse ethos, a administração pública se torna imprevisível, captável e vulnerável, e a democracia, por consequência, também.

Mas se esse é o ethos desejável, como garanti-lo? Como assegurar que limites éticos, funcionais e institucionais não sejam ultrapassados conforme interesses políticos, pressões momentâneas ou ambições individuais? É nesse ponto que o Direito Administrativo Sancionador entra em cena, não como instrumento de punição moralizante, mas como garantidor preciso e silencioso da democracia.

Ao responsabilizar condutas que desviam a função pública de sua finalidade constitucional, o direito administrativo sancionador protege justamente o que não aparece nos grandes julgamentos: o modo como o Estado se comporta no seu cotidiano, no seu interior. Ele preserva a credibilidade das instituições, reforça a distinção entre público e privado, fortalece a integridade das carreiras sensíveis e, sobretudo, exige do servidor uma postura de lealdade ativa à Constituição, especialmente ao regime democrático.

Em outras palavras, se o ethos burocrático-democrático é a moldura ética e comportamental da função pública, o Direito Administrativo Sancionador é o mecanismo que impede que essa moldura se quebre. É ele que garante que a burocracia continue sendo um pilar da democracia e não um fator de sua erosão.

Dever de lealdade democrática

Todo servidor público exerce um papel que transcende a função weberiana clássica de executor de tarefas. A função administrativa é uma função constitucional. Isso significa que, ao ingressar no serviço público, o agente assume, dentre outros compromissos, um tipo de lealdade peculiar: a lealdade democrática. Não é lealdade a governos, a gestores, a grupos corporativos ou associativos-corporativistas. É lealdade à Constituição e ao regime democrático [2].

Essa lealdade se manifesta na preservação de valores institucionais burocráticos e republicanos como impessoalidade, integridade, transparência, motivação e respeito ao regime democrático [3]. É ela que impede que a máquina pública seja convertida em instrumento de perseguição, promoção pessoal, manipulação política ou uso faccioso da estrutura estatal.

Sem essa lealdade, a burocracia deixa de ser aquilo que a Constituição projeta, ou seja, um corpo estável, impessoal e comprometido com o interesse público, e passa a operar como qualquer outro ator ou como mera ferramenta do jogo político. A máquina administrativa, que deveria funcionar como infraestrutura e ferramenta de realização prática do princípio democrático, transforma-se em ferramenta de corrosão e retrocesso democrático, de dentro para fora do Estado.

Papel democrático do Direito Administrativo Sancionador

O Direito Administrativo Sancionador não foi concebido apenas para punir desvios patrimoniais. Ele protege o que há de mais valioso no serviço público: a integridade das instituições [4].

Quando ocorre a responsabilização de um agente por publicar conteúdo político-partidário em desacordo com normas éticas, por publicar discurso de ódio ou por utilizar a estrutura pública para fins políticos partidários em prejuízo à igualdade de oportunidades eleitorais, o regime jurídico sancionador atua para preservar a integridade institucional. E, por conseguinte, ao processor e impor sanções, reforça a previsibilidade administrativa, impede a instrumentalização política da máquina estatal, protege a confiança pública e garante que o serviço público continue a servir à democracia e não a poder político ou econômico [5].

Os casos concretos mencionados na abertura deste texto ilustram essa função de forma cristalina. As punições administrativas não foram atos moralizantes. Foram atos de defesa da integridade institucional dos respectivos órgãos aos quais os agentes públicos estavam vinculados.

Por que a democracia depende disso?

A democracia é um arranjo de freios, contrapesos e responsabilidades. E, diferentemente do imaginário popular, não é o Supremo, o Congresso ou a imprensa que seguram a República sozinhos. A integridade da burocracia também é essencial para a sustentação do Estado democrático.

Isso ocorre quando o auditor prefere seguir o manual a ceder à pressão. Quando o agente público resiste a pedidos informais, resiste a usos indevidos da estrutura estatal, observa ritos, prazos e transparência. Quando o juiz e o policial aplicam a lei independentemente de elementos político-partidários.

A democracia, portanto, não é apenas um regime político, é um modo de operar do Estado. E esse modo precisa ter parâmetros (ethos burocrático-democrático) e ser garantido. A garantia não se dá apenas por cultura organizacional, estabilidade no cargo, fluxos de trabalho, capacitação constante ou códigos de ética. Ela depende de algo mais, um regime jurídico sancionador capaz de exigir, reforçar e garantir o ethos burocrático-democrático.

Direito Sancionador como linha de defesa da democracia

Os casos mencionados mostram que, em uma sociedade hiperconectada e hiperpolarizada [6], a fronteira entre o individual e o institucional se torna movediça. É por isso que carreiras de Estado exigem mais do que legalidade formal, exigem comportamentos que reforcem confiança, previsibilidade, integridade e racionalidade pública.

O Direito Administrativo Sancionador é o instrumento que garante esse padrão. É ele que traduz e impõe, em termos jurídicos, a expectativa democrática de que o serviço público sirva à Constituição e não a interesses pessoais, corporativos, corporativistas ou partidários.

No fim das contas, o Direito Sancionador não protege apenas normas gerais de conduta. Ele protege o próprio regime democrático e o faz onde a democracia é muito vulnerável, no dia a dia da administração pública.

[1] LIMA, Iana Alves de, et al. Ética burocrático-democrática: concepção, dimensões e estratégias de mensuração no serviço público brasileiro. Repositório ENAP. 2025.

[2] FERRARO AGUSTÍN, E. Reinventando el Estado. Por una administración pública democrática y profesional en Iberoamérica. Madrid: Instituto Nacional de Administración Pública, 2009

[3] LIMA, Iana Alves de, et al. Op. cit.

[4] NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 6. ed. Madrid: Tecnos, 2012.

[5] FERRAJOLI, Luigi. Poderes selvagens: a crise da democracia italiana. Saraiva. 1ª Edição. 2014.

[6] SUNSTEIN, CASS R. Republic: Divided Democracy in the Age of Social Media. NED-New edition, Princeton University Press, 2018.