A regra geral trazida pela Constituição da República é a vedação da acumulação de cargos e empregos públicos, admitindo-se apenas nas taxativas hipóteses previstas no texto constitucional. Certo é que os dispositivos já passaram por diversas modificações desde a sua redação original, visando adequar a disposição normativa à realidade que se impunha, não sendo diferente no caso do acúmulo de cargos por professores.
Em sua previsão original, a Constituição previa era possível a acumulação de dois cargos de professores ou um cargo de professor com outro de natureza técnica ou científica. Nesse ponto que a celeuma se instaurava, na medida que, não havendo previsão expressa do que seriam esses cargos, coube à doutrina e a jurisprudência densificar os seus conceitos e que, como é próprio de situações desta natureza, levaram às salutares diferenças que são as molas propulsoras do direito.
Visão dos especialistas
O ponto de partida inicial deve ser o texto da própria Constituição, que, como muito bem anotado por Celso Antônio Bandeira de Melo [1], “entre estes cargos técnicos ou científicos acumuláveis com o cargo de professores incluem-se, por expressa dicção constitucional, um cargo de magistrado, conforme previsão do art. 95, parágrafo único, I, e um cargo da carreira do Ministério Público, a teor do art. 128, §5º, II, ‘d’”.
As abalizadas lições de Carvalho Filho [2] elucidam a questão em testilha:
“O conceito de cargo técnico ou científico, por falta de precisão, tem provocado algumas dúvidas na Administração. O ideal é que o estatuto fixe o contorno mais exato possível para sua definição, de modo que se possa verificar, com maior facilidade, se é possível, ou não, a acumulação. Cargos técnicos são os que indicam a aquisição de conhecimentos técnicos e práticos necessários ao exercício das respectivas funções. Já os cargos científicos dependem de conhecimentos específicos sobre determinado ramo científico. Normalmente, tal gama de conhecimento é obtida em nível superior; essa exigência, porém, nem sempre está presente, sobretudo para os cargos técnicos. Por outro lado, não basta que a denominação do cargo contenha o termo “técnico”: o que importa é que suas funções, por serem específicas, se diferenciem das meramente burocráticas e rotineiras. Seja como for, nem sempre será fácil atribuir tais qualificações de modo exato. As soluções adequadas normalmente são adotadas ao exame da situação concreta”.
Essa é a tônica do que se entende por natureza técnica ou científica: há necessidade de habilitação específica para a ocupação desse segundo cargo, o que comumente se diferenciava por meio de habilitação técnica para aqueles que detinham formação específica para uma determinada função junto à administração pública, e por natureza científica sendo aplicável àqueles em que se demandava formação superior específica para o cargo ou emprego público a ser ocupado.
Entretanto, a dicção constitucional ao prever que a acumulação seria possível entre um cargo de professor com outro técnico ou científico não trazia especificação, propriamente, à natureza deste segundo cargo. Explico.
Os cargos públicos, assim como os empregos públicos [3], podem ser divididos em cargos de provimento efetivo e de provimento em comissão, estes últimos denominados também de cargos de confiança [4], pela relação de fidúcia entre seu ocupante e a autoridade com poder para nomeação.
Entre estes, existem ainda aqueles que são de recrutamento amplo, que prescindem de vínculo funcional permanente com a administração, e aqueles de recrutamento restrito a ocupantes de cargos de provimento efetivo, “a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei” (artigo 37, V, da CRFB).
Relevância histórica da emenda
Nesse sentido, ao estabelecer a possibilidade de acumulação de um cargo com outro, sem maiores especificações, poder-se-ia concluir, numa leitura açodada, que a permissão para a acumulação seria apenas em cargos de provimento efetivo, não abrindo margem para acumulações outras senão essa apenas. Todavia, o próprio texto constitucional não traz essa restrição e a ocupação de cargos é lícita e juridicamente possível.
Há que se dizer ainda que existem casos em que, além da natureza de provimento em comissão, a função a ser exercida é de natureza eminentemente técnica, havendo ainda situações em que se exige habilitação de nível superior como requisito ao desempenho destes cargos, tudo isso apenas no plano dos cargos de livre nomeação, pois ainda existem as hipóteses em que, por conta de seu recrutamento restrito, ao ocupante de cargo efetivo técnico ou científico pode ser acometido de um cargo ou função de confiança.
Em casos submetidos a julgamento do egrégio TJ-MG, é possível verificar a pertinência da discussão vertente:
“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA – ACUMULAÇÃO DE CARGOS. PROFESSOR. CARGO COMISSIONADO – CARGO TÉCNICO. ADMISSIBILIDADE.
– Se a Constituição não distingue cargo efetivo de cargo comissionado, para os fins de possibilitar a cumulação de cargo de professor com cargo técnico, aplica-se o brocardo jurídico: “onde a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir”. Precedentes. (TJMG – Apelação Cível 1.0024.11.164636-0/003, Relator(a): Des.(a) Vanessa Verdolim Hudson Andrade , 1ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 03/09/2013, publicação da súmula em 12/09/2013)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL/REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE COATORA. REJEIÇÃO. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. PROFESSOR (ESTADUAL) DE EDUCAÇÃO BÁSICA E SECRETÁRIO MUNICIPAL DE ESPORTES E LAZER. IMPOSSIBILIDADE. ART. 37, XVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA, EM REEXAME NECESSÁRIO.
- Além de a impetrada se enquadrar no conceito de autoridade previsto no art. 1º, caput, da Lei nº 12.016/09 – e não no §1º, como sugere -, ao apresentar as informações, não se limitou a arguir preliminares, mas defendeu o próprio mérito do ato objurgado, daí porque não há que se cogitar de ilegitimidade passiva.
- De acordo com o art. 37, XVI, da Constituição da República, é vedada a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas, ressalvando-se as hipóteses excepcionais trazidas pelo próprio texto constitucional, dentre elas, um cargo de professor com outro, técnico ou científico.
- O cargo de Secretário Municipal de Esporte e Lazer, de natureza eminentemente política, não é passível de acumulação com emprego ou cargo público efetivo ou comissionado, ainda que de Professor. (TJMG – Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.18.135070-3/001, Relator(a): Des.(a) Pedro Bitencourt Marcondes , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 04/04/2019, publicação da súmula em 09/04/2019)
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL/REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. ACUMULAÇÃO INDEVIDA DE CARGOS PÚBLICOS. PROFESSOR DE ENSINO SUPERIOR (UEMG) E SECRETÁRIO MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. ART. 37, XVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. SENTENÇA REFORMADA, EM REEXAME NECESSÁRIO. 1. De acordo com o art. 37, XVI, da Constituição da República, é vedada a acumulação remunerada de cargos, empregos e funções públicas, ressalvando-se as hipóteses excepcionais trazidas pelo próprio texto constitucional, dentre elas, um cargo de professor com outro, técnico ou científico. 2. O cargo de Secretário Municipal de Educação, de natureza eminentemente política, não é passível de acumulação com emprego ou cargo público efetivo ou comissionado, ainda que de Professor.” (TJ-MG – Ap Cível/Rem Necessária 1.0000.21.124556-8/001, relator(a): des.(a) Pedro Bitencourt Marcondes , 19ª CÂMARA CÍVEL, julgamento em 11/11/2021, publicação da súmula em 18/11/2021)
Toda essa discussão tem relevância histórica para nos situar no percurso que nos trouxe até aqui: com a promulgação da Emenda Constitucional nº 138, de 19 de dezembro de 2025, o texto constitucional passou a admitir expressamente a acumulação “de um cargo de professor com outro de qualquer natureza”, presentes os demais requisitos da compatibilidade de horários e sujeição ao teto remuneratório.
Essa benfazeja mudança traz a adequada segurança jurídica aos servidores que se encontram nesta situação, afastando discussões que poderiam se prejudiciais àqueles que poderiam se ver presos em discussões sobre a natureza jurídica dos cargos passíveis de acumulação e em quais hipóteses esta seria admitida, razões que, inclusive, são extraídas da justificação inicial e dos pareceres [5] emitidos ao longo da tramitação da PEC nº 169/2019, que deu origem à modificação.
Dessa maneira, com essa nova disposição, situações até então de incerteza passam a ter um panorama jurídico mais favorável e traz maior tranquilidade, tanto para os professores que se encontram neste cenário como também à administração pública, especialmente com relação à tomada de decisão sobre casos concretos ainda pendentes de solução.
[1] BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 263.
[2] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 34. ed. São Paulo: Atlas, 2020.
[3] SUNDFELD, Carlos Ari. PAGANI DE SOUZA, Rodrigo. As Empresas Estatais, o Concurso Público e os Cargos em Comissão. Disponível em: <https://hdl.handle.net/10438/27030>.
[4] GALVÃO, Ilmar. OS EMPREGOS DE CONFIANÇA NAS EMPRESAS ESTATAIS. In: Superior Tribunal de Justiça: doutrina. Edição comemorativa, 20 anos. – Brasília, DF. STJ, 2009.
[5] Por todos, o Parecer da Comissão Especial da Câmara dos Deputados para apreciação da PEC nº 169/2019, traz um adequado histórico e contextualização da matéria, inclusive nas Constituições pretéritas: <https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=2393441&filename=Parecer-PEC16919-2024-03-12>.
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