A Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH ou Convenção) possui um dispositivo específico para a proteção de direitos políticos. Se o enunciado normativo do artigo 23 da convenção, em essência, protege direitos e oportunidades de participar do processo político e da vida pública, também existe todo um corpo de decisões e documentos adotados no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA) que aprofunda e detalha esses direitos e oportunidades. Foi exatamente esse corpo de standards internacionais que a Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH ou Corte) mobilizou para condenar a Nicarágua na recentemente publicada decisão do caso Gadea Mantilla v. Nicarágua.
A relevância do caso pode ser aferida por pelo menos duas razões. Em primeiro lugar, porque se trata de uma pronúncia contundente de um órgão jurisdicional internacional em relação a um Estado que passa por uma turbulência democrática sem precedentes. Ademais, na esteira da decisão do caso Capriles v. Venezuela, que tratou do processo eleitoral venezuelano de 2013, emitida pela CIDH em dezembro de 2024, é possível identificar uma tendência da Corte Interamericana em adentrar em questões políticas e processos eleitorais, testando-os através dos standards democráticos interamericanos — valores comuns comungados na região.
Este ensaio tem como objetivo não apenas descrever e analisar a mobilização dos direitos políticos no caso Gadea Mantilla, mas também refletir sobre o significado do caso no interior da própria jurisprudência de direitos políticos da Corte. Sustenta-se que o caso cristaliza uma série de noções protetivas de valores democráticos já presentes no direito costumeiro regional americano. Algumas reflexões críticas serão também tecidas em relação às medidas de reparação específicas determinadas no caso contra a Nicarágua.
Caso Gadea Mantilla
Em síntese, o caso perante a CtIDH refere-se à responsabilidade do Estado da Nicarágua pela violação dos direitos políticos de Fabio Gadea Mantilla durante as eleições presidenciais de 2011, nas quais concorreu contra o atual presidente, Daniel Ortega. A Comissão Interamericana de Direitos Humanos apresentou o caso à Corte Interamericana, alegando que Gadea Mantilla não pôde participar do processo eleitoral em igualdade de condições devido a irregularidades institucionais que favoreceram o presidente Daniel Ortega. A sentença salientou não apenas a decisão judicial da Suprema Corte que permitiu a candidatura de Ortega para um terceiro mandato, considerando-a como incompatível com o direito a eleições livres e justas. Houve também ênfase nas omissões do Conselho Superior da Nicarágua e o desequilíbrio entre o candidato Ortega e o candidato Gadea Mantilla em relação às respectivas campanhas.
A Corte Interamericana condenou a Nicarágua por violar os direitos políticos (artigo 23 CADH) e o princípio da igualdade perante a lei e não-discriminação (artigo 24 CADH) em relação a Gadea Mantilla, bem como violação às normas convencionais de garantias judiciais e proteção judicial (artigos 8 e 25 CADH). Determinou ainda reparações, incluindo medidas para restringir a reeleição indefinida, fortalecer a independência do Conselho Supremo Eleitoral e criar mecanismos eficazes de contestação de decisões eleitorais futuras.
De maneira interessante, em virtude do “contexto de deterioração institucional da Nicarágua”, a Corte Interamericana mobilizou o instrumento de garantia coletiva[1], especialmente desenvolvido na Opinião Consultiva 26/2020, instando “a comunidade internacional e, em particular, a OEA e os demais membros do Sistema Interamericano a cooperar e prestar assistência a fim de assegurar o devido cumprimento d[a] Sentença” (para. 159). Este ponto foi ressaltado na opinião do vice-presidente Mudrovitsch, que transpôs deveres de cooperação relativos às regras peremptórias às regras de natureza erga omnes presentes na Convenção Americana.
Além da consequência obrigacional vis a vis outros estados membros da OEA, a linguagem da sentença se refere à comunidade internacional. Pode-se questionar se a limitação de implementação das medidas de reparação previstas sentença é o único requerimento da obrigação de garantia coletiva nesse contexto (o que parece sugerir a leitura da Sentença), ou se outras obrigações para pôr fim à deterioração institucional seriam requeridas.
Antes de adentrar na questão das reparações, contudo, passa-se ao exame das obrigações impostas pelos standards interamericanos em relação a direitos políticos.
Direitos políticos interamericanos e seus standards
Seria tecnicamente impreciso esperar que o artigo 23 da CADH por si só poderia estabelecer todas as diretrizes interpretativas para guiar a solução de casos concretos de complexos contextos eleitorais. Isso porque o continente americano possui uma série de outros instrumentos internacionais para a proteção da democracia representativa, contexto na qual ocorre a operacionalização dos direitos e possibilidades do artigo 23, artigo anteriormente invocado na jurisprudência interamericana, também em relação a direitos políticos de povos autóctones.
Instrumental fundamental sobre o tema é a Carta Democrática Interamericana, adotada como uma resolução da OEA mas que, por seu caráter e prática, pode ser considerada como direito costumeiro regional americano.[2] Em seu artigo 3, a carta dispõe que são elementos essenciais da democracia representativa, “entre outros, o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais, o acesso ao poder e seu exercício com sujeição ao Estado de direito, a celebração de eleições periódicas, livres, justas e baseadas no sufrágio universal e secreto como expressão da soberania do povo, o regime pluralista de partidos e organizações políticas, e a separação e independência dos poderes públicos”. Em outros termos, ainda que as obrigações do artigo 23 da CADH sejam amplas, por meio de uma interpretação sistêmica é possível incorporar, como faz a CIDH, elementos exteriores do corpus juris interamericano para definir os standards democráticos na região.
Em 2020, a própria Corte manifestou-se extensivamente sobre a questão ao responder uma opinião consultiva sobre a possibilidade da reeleição presidencial indefinida. Nas conclusões da Corte, “permitir a reeleição presidencial indefinida é contrário aos princípios de uma democracia representativa e, portanto, às obrigações estabelecidas na Convenção Americana sobre Direitos Humanos”. Para atingir tais conclusões, a Corte entendeu que a regulação do exercício democrático no interior dos Estados deve ocorrer por meio de normas “compatíveis com a Convenção Americana e, portanto, com os princípios da democracia representativa que fundamentam o sistema interamericano, inclusive os derivados da Carta Democrática Interamericana” (para. 127).
Há mesmo autoras que defendem a emergência de um princípio interpreativo pro democratia [3] no interior do sistema a partir da articulação das interpretações e das normas interamericanas em matéria, podendo-se falar, efetivamente, em direitos políticos interamericanos ou mesmo direitos políticos protegidos por normas internacionais interamericanas que dialogam sistemicamente entre si. O fortalecimento de valores e standards democráticos pode ser identificado como um dos elementos de reação da Corte em tempos de crise.
É em relação a esse pano de fundo normativo de proteção de valores democráticos que casos como Capriles v. Venezuela e Gadea Mantilla v. Nicaragua operam. Assim, as noções de oportunidade democrática, de abuso de poder político, de instituições fortes e transparentes e de devido processo legal se reforçam em contextos eleitorais. Contudo, à medida que a Corte começa a sedimentar uma jurisprudência contenciosa sobre a incorporação desses valores normativos democráticos é que se pode começar a identificar a sua operacionalização inequívoca numa nova fase jurisprudencial da Corte Interamericana, que se difere de casos mais tradicionais como Castañeda Gutman v. México.
Pode uma corte internacional alterar os padrões democráticos de um Estado?
O caso Gadea Mantilla v. Nicaragua parece estabilizar a jurisprudência interamericana em relação à efeitos individuais dos direitos políticos quanto a contextos eleitorais complexos. Obviamente, ao adentrar na seara dos processos de escolhas democráticas, diversos questionamentos acabam por surgir sobre o futuro dessa jurisprudência.
A primeira questão que emerge diz respeito às reparações outorgadas no caso Gadea Mantilla (que de certo modo espelham as determinadas em Capriles v. Venezuela). Além da indenização individual a Gadea Mantilla, as reparações da Corte Interamericana parecem almejar uma modificação da legislação estatal para o futuro, adequando-as aos standards políticos interamericanos. Não há, por parte da Corte, qualquer intromissão no processo eleitoral inconvencional por si só. Aqui parece existir um exercício de prudência e cautela por parte da Corte Interamericana, que poderia ser percebida como intrusiva ao invalidar ou contestar um processo eleitoral. Contudo, parece haver alguma contradição na cautela da Corte em determinar que um processo eleitoral ocorreu em desacordo com seus standards, mas cujo efeito prático se dá apenas no domínio individual. Seja como for, o exercício de cautela não é necessariamente criticável ao se considerar o quão sensíveis são certos processos eleitorais no continente.
O segundo questionamento que decorre desta primeira reflexão é exatamente sobre qual é o papel que uma corte internacional de direitos humanos possui num processo democrático. A decisão em Gadea Mantilla v. Nicaragua parece sugerir que a Corte Interamericana tem interesse na proteção de valores democráticos e na adaptação de normas que respeitem os valores de democracia representativa, mas não possui a pretensão de desempenhar um papel de quarta instância eleitoral. Pode-se compreender esse interesse ao se levar em conta que o caso em questão foi introduzido na Comissão Interamericana em 2011 e esta somente o submeteu à Corte em 2021. Contudo, como se sabe, os tempos da justiça internacional, e em especial da justiça interamericana, não são os mais céleres. Obviamente, as medidas de reparação da Corte buscam alcançar alguma efetividade, de modo a impactar o ordenamento e a situação da Nicarágua, muito mais que declarar efeitos ao vento.
O Estado nicaraguense, no entanto, não participou ativamente do processo perante a Corte, recusando-se a reconhecer sua jurisdição e a cumprir suas obrigações internacionais. Há sérias dúvidas de que adaptará seu sistema interno como requer a Corte Interamericana, o que mais uma vez levanta o questionamento sobre a efetividade da Corte e de suas pronúncias. Obviamente, o sistema de monitoramento de decisões da Corte Interamericana será ativado, bem como o eventual sistema de implementação da OEA. Isto sem desconsiderar a obrigação dos Estados terceiros — incluindo o Brasil — em relação ao julgamento.
Seja como for, Gadea Mantilla constitui não apenas um reconhecimento ao povo nicaraguense de que a democracia é um direito protegido internacionalmente e que foi violado em 2011. Trata-se de um modo mais amplo de um lembrete de que certos valores, ainda que não se efetivem no hoje, permanecem protegidos para as sociedades latino-americanas futuras. E a proteção da democracia no continente, apesar de todos seus percalços, para ser um bom combate a ser travado. Possuir a Corte Interamericana como aliada nesse combate pelos direitos políticos e pela democracia não é pouco.
[1] Sobre o tema, ver LIXINSKI, Lucas. The ‘collective guarantee’ of international human rights: Creating, reinforcing, and undoing legitimacies and mandates between law and politics. Questions of International Law, Zoom-In 80, 2021, pp. 5-19.
[2] Sobre a questão ver, COMITÊ JURÍDICO INTRAMERICANO, Fifth report on particular customary international law in the context of the Americas, presented by Dr. George Rodrigo Bandeira Galindo, CJI/doc.688/23 rev.1, 2023. Ver também LIMA, Lucas Carlos. O Comitê Jurídico Interamericano da OEA e a codificação do direito internacional regional. Revista de Direito Internacional, Vol. 16, n 2, 2019, pp. 292-302 e FRANCK, Thomas, The Emerging Right to Democratic Governance, The American Journal of
International Law, vol. 86, 1992, pp. 46– 91.
[3] Ver BURGORGUE-LARSEN, Laurence. Interpreting Articles 78 of the ACHR & 143 of the OAS Charter. Is there something special when the IACtHR comes to interpret “procedural clauses”?. Questions of International Law, Zoom-in 80, 2021, pp. 33-52.
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