Recentemente, o governo alterou diversos aspectos do IOF por meio dos Decretos 12.465/25, 12.466/25 e 12.499/25, o que foi sustado pelo Congresso no Decreto Legislativo 176/25. A questão foi recentemente judicializada no STF (ADC 96, relator ministro Alexandre de Moraes) e coloca em discussão temas centrais do Estado democrático de Direito.
No regime constitucional brasileiro, a competência tributária primária é do Congresso, que a exerce em nome do povo, seu verdadeiro titular. O Executivo somente pode alterar tributos nos estritos limites da delegação legal, em caráter excepcional. Caso o Executivo não observe os limites ou as condições estabelecidas em lei, o ato será ilegal.
No caso do IOF, o artigo 153, §1º, da Constituição possibilita ao Executivo alterar exclusivamente alíquotas, “atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei”. Os artigos 65 do CTN e 1º, § 2º da Lei nº 8.894/94 reiteram tal permissão, “tendo em vista os objetivos de política monetária ou fiscal”. O Congresso, no exercício de sua competência (artigo 49, V, da Constituição), concluiu que os decretos do Executivo extrapolaram os limites da delegação legislativa, inclusive em função da criação de nova hipótese de incidência do imposto sobre operações de “risco sacado”. Sendo o Congresso o órgão que define, por lei, as condições da delegação, parece inadmissível não possa ele, o delegante, fiscalizar os atos do delegado. É o que será a seguir examinado.
Legalidade tributária enquanto manifestação democrática do povo por meio do Parlamento
A controvérsia em torno da majoração do IOF pelo Poder Executivo deve ser examinada à luz de um princípio basilar do Estado democrático de direito: a legalidade tributária. Desde as revoluções liberais dos séculos 17 e 18, que deram origem às noções modernas de soberania popular, Constituição escrita e separação de poderes, a faculdade de instituir tributos passou a ser compreendida como prerrogativa exclusiva do povo, por meio de seus representantes eleitos no Parlamento, uma decorrência direta do pacto democrático, conforme ensina Jorge Miranda [1].
Essa concepção se expressa na clássica máxima no taxation without representation, nascida das lutas inglesas contra a monarquia e consagrada na Magna Carta de 1215, na Petition of Rights de 1628, na Bill of Rights de 1689 e, posteriormente, nos marcos fundantes do constitucionalismo moderno, como a Revolução Americana, a Revolução Francesa e os movimentos que levaram à independência do Brasil. Conforme lembra Aliomar Baleeiro [2], o princípio da legalidade tributária é “o mais universal” dos princípios constitucionais sobre tributos, estando diretamente vinculado à “razão de ser dos Parlamentos” e ao direito do povo de consentir na imposição de encargos financeiros por meio do voto de seus representantes.
Essa tradição foi incorporada na Constituição brasileira, que, em seu artigo 150, I, proíbe expressamente a exigência ou majoração de tributos “sem lei que o estabeleça”. A norma reconhece ao Congresso Nacional o papel de fonte primária e originária da tributação, reservando ao Executivo competências delegadas por lei ou regulamentares.
A gênese jurídica é a lei, não o decreto, que atua nos limites e nas condições legais. Tratando-se de delegação balizada, o Executivo há de agir apenas nos limites e nas condições prescritas em lei.
Como advertia Aliomar Baleeiro, “não vale o ato do Poder Executivo, se a lei não o autoriza. Não tem eficácia a lei, para esse fim, se não estabelece condições e limites dentro dos quais deve agir o Poder Executivo. A lei, em tal caso, não pode ser uma carta branca que equivaleria então à delegação de atribuições dum Poder a outro Poder, prática constitucionalmente defesa (artigo 6º, § único)” [3].
Portanto, para que a delegação legislativa seja válida, três requisitos devem ser observados:
- a lei deve definir integralmente todos os elementos da hipótese de incidência tributária, inclusive a base de cálculo e a alíquota original — pois só se pode alterar aquilo que já está previamente fixado;
- a lei deve explicitar os limites e as condições dentro dos quais o Executivo poderá atuar; e
- o exercício da competência delegada deve observar estritamente esses limites e condições [4].
Se o Executivo ultrapassar os parâmetros legais, seu ato será inválido e poderá ser anulado judicialmente ou sustado pelo Congresso Nacional, com fundamento no artigo 49, V, da Constituição e no princípio democrático da legalidade tributária.
Ilegalidade dos decretos do executivo e a validade do Decreto Legislativo 176/2025
A Constituição, em seu artigo 153, §1º, admite que o Poder Executivo possa alterar as alíquotas de determinados tributos federais, entre eles o IOF, desde que “atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei”.
Especificamente em relação ao IOF, o artigo 65 do CTN determina que “o Poder Executivo pode, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas ou as bases de cálculo do imposto, a fim de ajustá-lo aos objetivos da política monetária”.
A Lei nº 8.894/1994, em seu artigo 1º, caput e §2º, autoriza o Executivo a modificar apenas as alíquotas do IOF até o limite máximo de 1,5% ao dia, desde que com vistas aos objetivos das políticas monetária e fiscal:
“§ 2o O Poder Executivo, obedecidos os limites máximos fixados neste artigo, poderá alterar as alíquotas tendo em vista os objetivos das políticas monetária e fiscal.”
Como se vê, não se trata de poder regulamentar, mas de delegação legislativa necessária para que o Estado possa atuar com a celeridade necessária em determinadas condições e circunstâncias de política monetária ou fiscal, dado o caráter regulatório/extrafiscal do imposto.
Assim, se o Executivo alterar a alíquota do IOF sem observar os limites estabelecidos na lei (vg.: alteração apenas de alíquotas, vinculada a objetivos de política monetária ou fiscal), o ato será ilegal, por extrapolar os limites da delegação legislativa.
Foi o que ocorreu com os Decretos 12.465, 12.466 e 12.499/2025, os quais criaram hipótese de incidência do IOF sobre operações de antecipação de pagamentos a fornecedores (“risco sacado”), sem previsão na Lei 8.894/94, e majoraram alíquotas em relação às outras operações tendo em vista objetivos [5] não previstos em lei para justificar a atuação do Executivo.
Conforme visto, a Lei 8.894/94 apenas permite ao Executivo a alteração de alíquotas, “tendo em vista os objetivos das políticas monetária e fiscal”. No caso, porém, o Executivo justificou a alteração nas alíquotas para, supostamente, “promover padronização normativa, simplificação operacional e maior neutralidade tributária”, objetivos não previstos no rol da delegação legislativa. Tais finalidades, ainda que legítimas, pertencem ao domínio normativo do Congresso, não podendo sustentar validamente a atuação unilateral do Executivo.
Foi nesse contexto que o Decreto Legislativo 176/25 sustou o ato do Executivo com fundamento na exorbitância “dos limites de delegação legislativa” (artigo 49, V, da Constituição). Para tanto, o Congresso Nacional assentou ter havido a criação de nova hipótese de incidência sobre “operações como antecipação de pagamentos” (risco sacado) [6] e constatou que o Decreto do Executivo padece de “ausência de fundamentação técnica e desrespeito ao devido processo legal, agravando o cenário de insegurança jurídica” e “desvirtua a função extrafiscal do IOF, que, por sua natureza constitucional, deve ser utilizado com finalidade regulatória e não como instrumento de arrecadação ordinária.
A utilização do IOF com objetivo arrecadatório, sem a devida discussão legislativa, fere os princípios da legalidade tributária, da capacidade contributiva, do não confisco e da segurança jurídica, comprometendo a previsibilidade e a estabilidade do ambiente econômico e tributário”. (Parecer 87/25-Plen/SF, senador Izalci Lucas – DL 176/25).
É preciso esclarecer que os precedentes do STF, frequentemente citados para legitimar a majoração do IOF por decreto, não se aplicam à hipótese em caso, pois envolvem contextos distintos, especialmente pela ausência, nos casos anteriores, de inovação normativa e controle legislativo do ato pelo Congresso em razão da exorbitância “dos limites de delegação legislativa” (artigo 49, V, da Constituição).
De fato, no ARE 1526741 (relator ministro Gilmar Mendes), manteve-se a constitucionalidade do Decreto 6.3339/08, pois “não há evidência de que a majoração do IOF objetivou modificar a natureza jurídica do imposto, de modo a desviar sua finalidade (…) saliento não ser possível afirmar, concretamente, que os recursos provenientes dessa majoração foram efetivamente destinados para os mesmos fins da CPMF”.
No mesmo sentido foi o decidido no RE 788.064-AgR (relator ministro Gilmar Mendes) sobre o mesmo tema. No RE 1.480.048 (relator ministro Edson Fachin), o STF examinou o Decreto que majorou o IOF em razão do programa Auxílio Brasil e assentou não poder alterar os fatos plasmados no acórdão da origem, segundo os quais “a medida (…) observa a finalidade permitida pela legislação de regência, pois tem em vista objetivos de política fiscal”, pois isso seria questão “adstrita ao âmbito infraconstitucional”.
Também no RE 1472012 (relator ministro André Mendonça), o STF deixou de declarar a inconstitucionalidade do mesmo Decreto, sob o fundamento de que “não há nenhuma evidência de que a majoração do IOF, por meio do Decreto nº 10.791, de 2021, objetivou modificar a natureza jurídica do imposto, de modo a desviar sua finalidade e transformá-lo em tributo com arrecadação vinculada”.
Como se vê, nos julgados acima, a Corte examinou (e afastou) a hipótese de ocorrência de desvio de finalidade por ausência de indícios de uso do IOF com fins arrecadatórios. Na hipótese em exame, diferentemente, o que está em jogo não é propriamente desvio de finalidade, mas a constatação de inovação normativa pelo Executivo sem amparo em lei. Além disso, enquanto os decretos analisados pelo STF apenas ajustaram as alíquotas, os decretos de 2025 inauguraram hipótese de incidência do IOF sobre operações de antecipação de pagamentos (“risco sacado”) e majoraram alíquotas com base em objetivos não estabelecidos na lei delegante, o que extrapolou os limites da delegação legislativa. Por fim, em nenhum dos precedentes acima houve controle prévio do ato pelo Congresso, o que também distingue as situações.
Conclusão
Admitir que o Poder Executivo possa dispor livremente da tributação, como se tivesse carta branca para majorar alíquotas ou criar hipóteses de incidência não previstas em lei, sem controle institucional, é negar a essência da legalidade, núcleo duro do Estado Democrático de Direito.
Como se viu, os Decretos nº 12.465/25, 12.466/25 e 12.499/25 exorbitam da delegação legislativa ao criarem, sem amparo legal, nova hipótese de incidência do IOF sobre operações de antecipação de pagamento a fornecedores (“risco sacado”).
Além disso, ao majorarem alíquotas com base em justificativas como “padronização normativa”, “simplificação operacional” e “neutralidade tributária”, os decretos descumpriram os limites e condições da delegação, segundo os quais o Executivo apenas pode atuar “tendo em vista os objetivos de política monetária ou fiscal” (Lei 8.894/94).
Por isso, o Decreto Legislativo nº 176/25, ao sustar os atos com base no artigo 49, V, da Constituição, exerceu controle legítimo sobre a delegação conferida e reafirmou que a definição do conteúdo e dos fins da tributação permanece sob a responsabilidade do Parlamento, em respeito à legalidade e à soberania popular: “no taxation without representation”.
Se é o Congresso quem define, por lei, as condições da delegação, é inadmissível que não possa fiscalizar os atos do Executivo. Espera-se que isso seja considerado pelo Supremo Tribunal Federal quando do julgamento da ADC 96.
[1] MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da Constituição, Rio de Janeiro: Forense, 2003, pp. 76/77.
[2] BALEEIRO, Aliomar. Direito tributário brasileiro, atualizada por Misabel Abreu Machado Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 90.
[3] BALEEIRO, Aliomar. Limitações … cit., pág. 30.
[4] SOUZA, Hamilton Dias de. Estrutura do Imposto de Importação no Código Tributário Nacional. 1980, pp. 68/71.
[5]“2. O objetivo da proposta é alterar dispositivos relativos a operações de crédito, câmbio, seguros e títulos e valores mobiliários, com o intuito de promover padronização normativa, simplificação operacional e maior neutralidade tributária, considerando discussões posteriores à edição do Decreto nº 12.466, de 22 de maio de 2025” (Exposição de Motivos Dec. 12.499/25).
[6] “Para as empresas, a alíquota quase dobrou, passando de até 1,88% a.a. para até 3,95% a.a. (geral) e de 0,88% para até 1,95% a.a. (micro e pequenos empresários optantes do Simples – Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006).Ademais, operações como antecipação de pagamento a fornecedores também serão taxadas” (Justificativa DL 176/25 – Deputado Zucco).
Padronização normativa, simplificação operacional e neutralidade tributária são sim objetivos da política fiscal. Equivocam-se os articulista ao defenderem o PDL Inconstitucional do Legislativo aprovado com a liderança do Herói da Faria Lima e dos próprios articulistas, pelo jeito, ao defenderem tão flagrante ilegalidade e inconstitucionalidade aprovada pelo Congresso, composto em sua maioria, por inimigos do povo brasileiro.
Vamos lá, vamos detalhar porque cada um se encaixa na política fiscal.
Objetivos da Política Fiscal:
A política fiscal, que envolve a arrecadação de impostos e os gastos públicos, busca gerir as finanças do governo para influenciar a economia. Os objetivos mencionados se relacionam diretamente com a forma como o sistema tributário é estruturado e operado:
-Padronização normativa: Refere-se à criação de um conjunto de regras e leis tributárias que sejam uniformes e consistentes. Isso reduz a complexidade e a burocracia, facilitando o cumprimento das obrigações fiscais por parte de indivíduos e empresas. Um exemplo claro é a recente reforma tributária no Brasil, que busca unificar impostos e padronizar as normas de incidência, base de cálculo e alíquotas. Esse objetivo visa aprimorar a gestão fiscal e a conformidade.
-Simplificação operacional: Diz respeito à redução da complexidade na forma como os impostos são cobrados, declarados e fiscalizados. Um sistema tributário mais simples diminui os custos de conformidade para os contribuintes (custos para entender e seguir as regras) e os custos de administração para o governo. Isso torna a operação do sistema tributário mais eficiente e menos onerosa. A simplificação é um dos pilares da reforma tributária brasileira, que visa facilitar a vida de empresas e cidadãos.
-Neutralidade tributária: Este é o princípio de que o sistema de impostos deve interferir o mínimo possível nas decisões econômicas dos agentes (consumidores, empresas). Um imposto neutro não deveria distorcer as escolhas de produção, consumo, investimento ou localização das empresas. O objetivo é que os impostos gerem receita sem criar incentivos ou desincentivos artificiais que desviem os recursos de sua alocação mais eficiente no mercado.
Portanto, padronização normativa, simplificação operacional e neutralidade tributária são objetivos claros e fundamentais da política fiscal, especialmente no contexto de reformas tributárias, que podem ser alcançados através de decretos do executivo conforme prevê a Constituição.
Então, considerando uma análise puramente técnica, sem viés ideológico como o dos articulistas,
a resposta correta é sim, a derrubada dos decretos executivos que alteram alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) pelo Congresso Nacional, da forma como foi feita pelo PDL aprovado na calada da noite preta, pelo Hugo Nem se importa, é, em uma análise técnica estrita das competências constitucionais, uma derrubada claramente inconstitucional.
A fundamentação reside na interpretação sistemática e teleológica da Constituição Federal, que confere ao Poder Executivo uma competência constitucional específica e excepcional para a alteração de alíquotas de impostos com função predominantemente extrafiscal, como o IOF.
-Delegação Constitucional Expressa (Art. 153, § 1º, CF): A Constituição Federal, no seu Art. 153, § 1º, é explícita ao dispor que o Poder Executivo poderá, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas do imposto sobre a importação, exportação, sobre produtos industrializados e sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários (referindo-se ao IOF). Esta não é uma delegação legislativa ordinária (como as do Art. 68 da CF), mas sim uma outorga constitucional direta ao Presidente da República. O Constituinte optou por dar ao Executivo a agilidade necessária para o manejo desses instrumentos de política econômica.
-Limite do Controle do Congresso (Art. 49, V, CF): A competência do Congresso Nacional para "sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa" (Art. 49, V, CF) deve ser interpretada de forma restritiva e harmoniosa com as demais previsões constitucionais. No caso do IOF, se o decreto presidencial, como é o caso dos decretos acima mencionados nesse artigo, se mantém dentro dos limites e condições estabelecidos pela lei ordinária (que fixa as alíquotas máximas e mínimas para o tributo), ele não está exorbitando nem o poder regulamentar (pois não está criando tributo nem indo além da lei, mas sim exercendo uma competência que a CF já lhe deu) nem os limites de uma delegação legislativa (pois a delegação não é legislativa no sentido técnico do Art. 68, mas constitucional).
-Natureza Extrafiscal e Agilidade: O IOF, assim como o I.I, I.E e IPI, possui uma forte função extrafiscal, servindo como instrumento de regulação da economia para desestimular ou estimular determinadas operações financeiras, controlar a liquidez ou a demanda. Essa função exige agilidade na alteração de suas alíquotas, o que seria inviabilizado se cada ajuste dependesse de um demorado processo legislativo para sustação. A intervenção do Legislativo, nesse contexto, pode ser vista como um controle de mérito sobre a política econômica do governo, e não um controle de legalidade, invadindo uma esfera de competência do Executivo.
-Harmonia e Separação dos Poderes: O sistema de freios e contrapesos visa o equilíbrio, não a supremacia de um poder sobre o outro em todas as matérias. Permitir que o Congresso sustasse um ato que está na esfera de competência constitucionalmente definida do Executivo para o IOF, sem que haja uma exorbitância legal clara, desvirtuaria a separação de poderes e a eficiência da gestão da política monetária e fiscal em sua vertente regulatória.
Em suma, a ação do Congresso, ao derrubar decretos de IOF que se mantiveram dentro dos parâmetros legais estabelecidos para o tributo, caracteriza uma evidente invasão de competência constitucionalmente atribuída ao Poder Executivo. O ato do Congresso é um ato que desrespeita a cláusula de exceção à legalidade tributária e à agilidade inerente à função extrafiscal desses impostos, comprometendo a eficácia da política econômica do país, que é conduzida pelo governo federal, pelo executivo federal, e não pelo legislativo federal.
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