Securitização da dívida ativa: solução estrutural ou liquidação do patrimônio público?

A Lei Complementar 208/2024 chegou ao ordenamento jurídico brasileiro como quem traz a chave de um cofre há muito tempo fechado. Para gestores públicos que contemplam estoques bilionários de dívida ativa com a resignação de quem observa montanhas intransponíveis, a possibilidade de securitizar esses créditos surge como oportunidade concreta de transformar papel em dinheiro. Mas será que estamos diante de uma solução estrutural ou apenas de mais uma tentativa de contornar problemas crônicos da administração tributária?

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Convém esclarecer de imediato: a securitização é uma ferramenta complexa que exige preparo institucional robusto, não uma fórmula mágica para resolver déficits municipais. O mecanismo constitui, em essência, instrumento de acesso ao mercado de capitais mediante o qual o poder público pode ceder seus créditos a receber — especialmente aqueles inscritos em dívida ativa — diretamente a investidores privados ou por meio de veículos de propósito específico, recebendo recursos imediatos, ainda que com deságio sobre valores que poderiam permanecer irrecuperáveis [1]. Em essência, assemelha-se às operações de factoring do setor privado, porém revestida da complexidade inerente às exigências do direito público.

Os números explicam o apelo da medida. Segundo a Confederação Nacional de Municípios, a dívida ativa municipal alcançou R$ 731 bilhões em 2023. São Paulo lidera com expressivos R$ 346 bilhões [2] — montante superior ao PIB de diversos países [3]. Diante de tal volume, compreende-se por que gestores públicos vislumbram nesses créditos acumulados uma potencial fonte de recursos inexplorada.

Taxa de execuções fiscais

É justamente essa magnitude que exige análise criteriosa sobre a real natureza desses ativos. Os dados do Conselho Nacional de Justiça revelam a dimensão do desafio. As execuções fiscais representam aproximadamente 31% do total de casos pendentes no Poder Judiciário, com taxa de congestionamento alarmante de 87,8% — ou seja, de cada cem processos de execução fiscal que tramitaram em 2023, apenas 12 foram efetivamente baixados [4]. Essa realidade sugere que grande parte da dívida ativa é, na prática, de difícil recuperação pelos meios tradicionais [5].

Do lado positivo, a securitização oferece liquidez imediata sem criar endividamento novo [6]. Para municípios com déficits previdenciários graves ou carências dramáticas de investimento, converter parte da dívida ativa em recursos disponíveis pode significar a diferença entre paralisia e ação. A vinculação obrigatória de 50% para previdência e 50% para investimentos garante destinação virtuosa dos recursos.

Quando bem estruturada, a operação segue roteiro técnico rigoroso, envolvendo a análise detalhada da carteira, estudo de viabilidade econômica, estruturação jurídica adequada e seleção criteriosa dos créditos a securitizar. Municípios que adotam esse protocolo conseguem extrair valor real de ativos antes considerados perdidos.

Riscos da securitização

Contundo, os riscos inerentes à securitização merecem análise cuidadosa. O deságio — diferença entre o valor nominal dos créditos e o preço pago pelos investidores — constitui o coração do problema. Municípios em situação fiscal precária tornam-se presas fáceis de propostas predatórias. Um gestor pressionado por folhas atrasadas pode aceitar deságios de 70% ou mais, vendendo por 30 milhões uma carteira nominal de 100 milhões [7].

A diferença entre sucesso e fracasso está na preparação. Municípios que investem previamente em modernização da cobrança, depuração da base de dados e recuperação administrativa de créditos conseguem negociar em posição de força. Já aqueles que buscam a securitização como último recurso, sem preparação adequada, tornam-se reféns de condições desfavoráveis [8].

O processo ideal de implementação envolve etapas bem definidas:

1. auditoria completa da dívida ativa, segregando créditos por probabilidade real de recuperação;
2. análise técnica e jurídica detalhada do arcabouço normativo aplicável;
3. elaboração criteriosa do projeto de lei municipal, com definição clara de parâmetros e salvaguardas;
4. articulação política estratégica para aprovação legislativa;
5. seleção transparente de parceiros qualificados através de processo licitatório;
6. execução monitorada da operação com acompanhamento contínuo dos resultados.

A complexidade técnica e jurídica inerente a cada uma dessas fases exige domínio simultâneo de múltiplas disciplinas — direito tributário, administrativo, financeiro e mercado de capitais —, além de experiência prática na estruturação de operações dessa natureza, fatores que se mostram determinantes para garantir segurança jurídica, eficácia operacional e máxima vantagem financeira ao ente público.

Por outro lado, observamos municípios que, seduzidos por propostas que prometem “soluções completas”, acabam securitizando às pressas carteiras inteiras por valores irrisórios. O argumento de que “investidores privados são mais eficientes na cobrança” esconde uma realidade mais crua, já que, sem as prerrogativas públicas de execução fiscal, restam-lhes apenas métodos de cobrança massificada de eficácia duvidosa.

Reforço na cobrança de créditos tributários

A Lei Complementar 208/2024 criou possibilidade jurídica importante, mas possibilidade não é obrigatoriedade. Como observa Cunha (2024), é fundamental que a securitização seja encarada como forma de reforço à atuação estatal na cobrança de créditos tributários, não como substituta, sendo mais adequada para créditos com menor potencial de arrecadação pela via tradicional — relacionados a devedores mal ranqueados, matérias controvertidas ou risco de prescrição. A securitização deve ser vista, portanto, como último recurso para créditos genuinamente irrecuperáveis pela administração pública, não como substituto para a modernização da máquina fazendária.

O caminho prudente passa por investir na própria capacidade de cobrança em primeiro lugar; em segundo, securitizar apenas créditos de recuperação comprovadamente difícil; e, por fim, conduzir a operação de forma criteriosa e transparente, sem intermediações desnecessárias ou estruturas excessivamente complexas.

A questão fundamental não é se a securitização é boa ou má em abstrato, mas em que condições e com que preparo ela é realizada. Gestores públicos que compreendem essa distinção protegem o patrimônio público. Os que a ignoram, vendendo o futuro para pagar as contas de hoje, perpetuam o ciclo de ineficiência que a própria lei pretendia romper.

No fim, a securitização revela-se espelho da administração pública brasileira: pode ser instrumento de modernização e eficiência quando bem utilizada, ou mais um capítulo na longa história de soluções apressadas para problemas estruturais. A escolha, como sempre, está nas mãos dos gestores — e na capacidade da sociedade de fiscalizar suas decisões.

[1] COELHO, Livia Alves Visnevski Fróes. Securitização. São Paulo: PUC/SP, 2007. Dissertação (Mestrado em Direito) – Programa de Pós-graduação em Direito Comercial da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2007, p. 09.

[2] CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Nota Técnica nº 08/2024: Orientações sobre a securitização da dívida ativa municipal. Brasília: CNM, 2024. Disponível aqui.

[3] Para fins de comparação, o PIB nominal de países como Uruguai (US$ 77,2 bilhões), Paraguai (US$ 43,0 bilhões) e Bolívia (US$ 45,1 bilhões) em 2023, segundo dados do Banco Mundial, seria inferior ao estoque de dívida ativa apenas do município de São Paulo quando convertido pela taxa de câmbio média do período (aproximadamente R$ 5 por dólar). Disponível aqui.

[4] CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. Justiça em Números 2024. Brasília: CNJ, 2024, p. 204. Disponível aqui. O relatório ainda destaca que, desconsiderando os processos de execução fiscal, a taxa de congestionamento do Poder Judiciário cairia 5,8 pontos percentuais, passando de 70,5% para 64,7%.

[5] SOUZA, Ana; SANCHES, Fábio. Crédito tributário é de R$ 5 tri, mas governo deve recuperar 16 %. Valor Econômico, 20 jun. 2023. Disponível aqui.

[6] CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS (CNM). Monitor – O Boletim das Finanças Municipais: A securitização municipal com o olhar da LC 208/2024. Ed. 26, jan./fev. 2025, p. 5-6. Brasília: CNM, 2025. Disponível aqui. Conforme destaca a CNM, a operação de securitização autorizada pela LC 208/2024 envolve a cessão definitiva dos créditos públicos, transferindo integralmente o risco de inadimplência aos investidores privados, afastando assim o caráter tradicional de operação de crédito e não ampliando diretamente o nível de endividamento oficial do município perante a Secretaria do Tesouro Nacional.

[7] Agência Câmara de Notícias. Com apoio de governadores, securitização de créditos tributários ainda divide deputados. Brasília, 18 ago. 2020. Disponível aqui. Nota explicativa: a reportagem registra críticas parlamentares que comparam certos deságios a uma “Black Friday” de créditos públicos, ilustrando o risco de liquidações predatórias mencionado no texto.

[8] Conforme destacado pelo TCE-SP no lançamento do Mapa da Dívida Ativa e no respectivo Manual de Boas Práticas, a adoção de estratégias pré-judiciais eficazes reduz significativamente a necessidade de judicialização e promove maior eficiência na recuperação de créditos municipais. Disponível aqui.