Licença ambiental por adesão e compromisso na visão de quem idealizou o modelo

Um dos pontos mais duramente criticados em relação ao PL 2.159, aprovado na última semana na Câmara dos Deputados e que segue para sanção presidencial, é o que diz respeito à Licença Ambiental por Adesão e Compromisso (LAC). As críticas se centram no fato de que a LAC é um autolicenciamento em que bastaria ao empreendedor comunicar ao órgão ambiental seu comprometimento a realizar o empreendimento de forma adequada para obter a licença, sem a devida análise e fiscalização.

A LAC nasceu no estado da Bahia, no ano de 2011, por meio da Lei nº 12.377. Vale a pena contar a história desse instrumento que nasceu por minha autoria quando prestava consultoria ao Governo da Bahia, cujo secretário de meio ambiente a época era Eugenio Spengler, que foi o grande provocador para que surgisse naquele momento um instrumento que desse conta de resolver os imensos passivos de processos de licenciamento ambiental repetitivos que se acumulavam no estado naquele momento.

O Governo do Estado da Bahia, por meio da Secretaria de Meio Ambiente, entre 2010 e 2011 promoveu uma grande revisão de sua legislação ambiental voltada a modernizar e atualizar os instrumentos de gestão ambiental, especialmente o licenciamento ambiental. Para a revisão legislativa, esta autora foi convidada a participar de um grupo de trabalho multidisciplinar, na qualidade de consultora na área jurídica, junto com outros especialistas em Direito Ambiental dentre os quais destaco o nome do grande advogado Gustavo Trindade, que foi fundamental na construção das teses que se seguiram em torno da constitucionalidade da LAC.

Spacca

Andrea Vulcanis tarja 2022

Esse grupo de trabalho mencionado realizava reuniões periódicas para discutir os temas relativos à reforma legislativa e aos desafios enfrentados pelo sistema de licenciamento ambiental. Lembro-me que, em um desses encontros, um dos principais desafios apresentados foi o volume monumental de processos de licenciamento ambiental, que estavam concentrados, em sua grande maioria, no órgão ambiental estadual. Os números apresentados à época eram impressionantes: apenas em relação aos imóveis rurais passíveis de licenciamento para o exercício de atividades agropecuárias, estimava-se um universo de aproximadamente 860 mil propriedades, evidenciando a magnitude do problema e a necessidade urgente de um novo modelo de gestão que fosse capaz de lidar com tamanha demanda.

A discussão era de que no modelo tradicional de licenciamento trifásico — LP, LI e LO — e considerando ainda a necessidade de estudos prévios e análises individuais, seria praticamente impossível que o órgão ambiental desse conta desse resultado. Considerando as médias de tempo de análise daquela época apontava-se, por dados estatísticos, como um prazo próximo ao infinito para que todo esse licenciamento ambiental pudesse ser processado, considerando notificações, pendências, renovações e assim por diante.

Adentrou-se então, naquele encontro, numa discussão sobre a possibilidade jurídica de se realizar o licenciamento declaratório, cuja concepção seria o usuário meramente preencher uma declaração atestando que sua atividade está em conformidade com a legislação ambiental e os critérios estabelecidos.

A discussão sobre essa mera declaração deixava claro que esse instrumento era muito frágil, mesmo quando se tratasse de atividades de baixo impacto ambiental, pois é conhecido o fato de que há uma costumeira e tradicional cultura da irresponsabilidade no Brasil.

Assim, inspirada na ideia dos contratos de adesão, em que as cláusulas e condições são unilateralmente estabelecidas por uma das partes e a outra parte aceita ou rejeita, sem poder negociar os termos, essa autora levou a ideia ao grupo de se criar uma modalidade de licença vinculada a atividades e empreendimentos em que se conhecesse, de antemão, todos os seus impactos e suas medidas de controle, submetendo-se assim critérios, condicionantes e compromissos pré-definidos para adesão pelo interessado.

Entendia-se que muitas das atividades e empreendimentos de baixa complexidade já têm toda a sua estrutura de funcionamento, no que diz respeito aos controles ambientais, absolutamente conhecidos e ordenados, de modo que se torna de todo desnecessário solicitar estudos, diagnósticos e se estabelecer medidas de controle individuais.

Assim então nasceu a Licença por Adesão e Compromisso, ou seja, uma modalidade de licenciamento ambiental para atividades de baixa complexidade na instalação e operação, em que já se conhecem o conjunto dos impactos e riscos e, como decorrência, se podem estabelecer, de forma padronizada, o conjunto integral de medidas de controle ambiental.

No conceito de adesão está incluído o reconhecimento por parte do empreendedor dos riscos ambientais de sua atividade, da necessidade de se adotarem os controles e medidas indicados integralmente pelo órgão ambiental e a assunção de compromissos detalhados com cada uma dessas medidas, demonstrando-se inclusive, a priori, quando do pedido da licença, aqueles que figuram como pré-requisitos.

Assim, diferente de uma licença meramente declaratória, a LAC não é uma simples declaração. O empreendedor submete-se formalmente às medidas de controle descritas, com responsabilidade direta sobre falhas em sua implementação que são conhecidas desde início e ordenadas pelo órgão ambiental licenciador.

Conceitos distintos

O que difere essencialmente a LAC do licenciamento ambiental ordinário é o conceito que fundamenta a origem do licenciamento ambiental no Brasil, que foi baseado na atribuição dada ao empreendedor para realizar os estudos e propor, para seu empreendimento, as medidas de controle que são então analisadas pelo órgão ambiental, caso a caso, para se identificar se as proposições do empreendedor são adequadas.

A origem do modelo de licenciamento ambiental no Brasil decorre de um conceito robusto aplicado historicamente a grandes empreendimentos e àqueles de alta complexidade ambiental.

Esse modelo é baseado na premissa de que cada empreendimento apresenta características únicas em seu contexto geográfico, ecológico e social, exigindo estudos prévios detalhados de impactos (como EIA/RIMA), proposições individualizadas de medidas de controle pelo empreendedor e análise técnica caso a caso pelo órgão ambiental.

Esse conceito, que está na gênese do licenciamento ambiental, é o que gera a sobrecarga de trabalho aos órgãos ambientais, já que se trata de um conteúdo estritamente individual e artesanal de se realizar a avaliação do empreendimento.

Ora, nas situações em que existem critérios de impactos sistematicamente conhecidos e documentados, reconhecidos pela ciência, e adotados para situações amplamente repetitivas, com riscos ambientais baixos, similares e uniformes, em atividades e empreendimentos de baixa complexidade, não há razão e motivo que justifiquem a adoção do modelo tradicional de licenciamento ambiental.

Há uma outra racionalidade voltada a empreendimentos ampla e estritamente conhecidos quanto aos seus impactos e medidas de controle, em que não há essencialmente questões a serem avaliadas de forma prévia que mudem a configuração do empreendimento ex ante, como forma de mitigar os impactos ambientais.

Em outras palavras, o empreendimento, quando é dado em determinado formato repetitivo, padronizado e controlado, não ganharia em qualidade ambiental com a análise prévia do órgão ambiental licenciador.

Assim, a adoção do modelo tradicional para esses empreendimentos resulta em um desequilíbrio entre esforço administrativo e ganho ambiental, tornando-se irracional em diversos aspectos.

Um dos pilares do modelo tradicional — o controle caso a caso — parte do pressuposto de que o órgão ambiental será capaz de customizar as decisões para cada empreendimento de maneira mais eficiente e protetiva. Contudo, há limitações práticas e conceituais para essa abordagem, sobretudo em empreendimentos de baixa complexidade.

Empreendimentos que seguem critérios sistematicamente aplicados e cientificamente reconhecidos não adicionam qualidade ambiental quando submetidos à análise prévia caso a caso. Quando todos os seus riscos, impactos e respectivas medidas de controle são amplamente previsíveis, o único efeito prático da análise caso a caso é o aumento no tempo de tramitação do licenciamento.

Registre-se que a ideia que assegura a legitimidade da LAC está intimamente relacionada a empreendimentos de baixa complexidade e baixo risco ambiental, o que não se correlaciona, necessariamente, com atividades de baixo e médio porte ou de baixo e médio potencial poluidor, como erroneamente sugere o texto do PL.

Esse equívoco do texto legal aprovado pode sim decorrer em problemas sérios na aplicação da LAC. A confusão entre porte e potencial poluidor e complexidade da atividade em relação a avaliação ambiental e riscos não pode ser negligenciada.

Por exemplo, um posto de combustível, embora seja classificado como de médio potencial poluidor devido às peculiaridades de manejo de substâncias químicas, trata-se de um empreendimento de baixa complexidade operacional, com atividades padronizadas e bem documentadas, cujos impactos e medidas de controle são amplamente mapeados, para o qual se pode adotar a LAC.

De outra forma, uma atividade de mineração de ouro, de pequeno porte, é de alta complexidade operacional e alto risco, de modo que a LAC não deve ser empregada nessa situação.

A essência da LAC é possibilitar o licenciamento eficiente e eficaz de atividades padronizadas, sem comprometer o controle ambiental. Assim, jamais a LAC pode ser adotada, independente do porte e potencial poluidor da atividade, em cenários de maior complexidade, altos riscos e incerteza ambiental.

Por princípio, a LAC aposta na ideia de que, ao invés de sacrificar recursos técnicos e administrativos na análise individual prévia, faz mais sentido apostar no controle a posteriori, realizando fiscalizações para verificação da conformidade com os padrões previamente estabelecidos.

Assim, a LAC representa um reordenamento estratégico do esforço administrativo do órgão ambiental. Nesse modelo, em vez de concentrar recursos humanos e técnicos na análise prévia — muitas vezes redundante em atividades de baixa complexidade —, o foco é deslocado para a verificação da conformidade da instalação e operação do empreendimento.

Isso garante que as condicionantes, compromissos e normas previamente aderidos pelo empreendedor não permaneçam apenas no campo declaratório, mas sejam efetivamente cumpridos na prática.

A fiscalização a posteriori desempenha, assim, um papel crucial para a credibilidade e a eficácia da LAC, pois assegura que o licenciamento não se torne uma mera formalidade e que os impactos ambientais sejam efetivamente controlados.

Esse deslocamento do momento em que o órgão ambiental deve empregar o esforço administrativo de controle é não apenas compatível com o objetivo de desburocratizar processos de licenciamento, mas também indispensável para fortalecer a proteção ambiental onde e quando ela é mais necessária.

Em conclusão, a Licença Ambiental por Adesão e Compromisso representa uma alternativa moderna e eficiente dentro do sistema de licenciamento ambiental, especialmente em cenários de baixa complexidade e impactos amplamente mapeados. Ao substituir o modelo tradicional de análises prévias demoradas por um sistema de compromissos claros e fiscalização efetiva a posteriori, a LAC possibilita um uso mais inteligente dos recursos administrativos, sem comprometer a proteção ambiental.

No entanto, sua implementação exige responsabilidade e rigor, com atenção especial ao controle no pós-licença, que deve ser estratégico e focalizado para assegurar que os compromissos assumidos pelo empreendedor sejam cumpridos integralmente na prática.

Mais importante, o sucesso da LAC depende de sua correta aplicação, ou seja, restrita às tipologias de empreendimentos que se adequem ao seu conceito e propósito original. Ao balancear desburocratização com eficiência ambiental, a LAC tem o potencial de aliviar a sobrecarga dos órgãos licenciadores ao mesmo tempo em que fortalece a conformidade ambiental em atividades simples, reiterando seu papel como um instrumento fundamental para a modernização da gestão ambiental no Brasil.