Accountability tardio e o ônus da demora no julgamento das contas de governo

Como aspecto indissociável do exercício do poder em uma sociedade, o controle deve ser eficaz para conter abusos e responsabilizar aqueles que malversem o patrimônio econômico do Estado. Esse atributo eficacial depende, em boa medida, da celeridade com que os aparatos de fiscalização conseguem identificar problemas ou desvios legais e aplicar as medidas corretivas/punitivas necessárias.

Embora, no Brasil, o modelo institucional de controle externo sobre a administração pública tenha privilegiado as ferramentas de ação a posteriori — nada obstante exista cada vez mais espaço para atuação preventiva e concomitante —, é certo que o atraso na “chegada” do controle contribui para a sua ineficácia. Quando menos, o retardo da ação controladora retira incentivos para a conformidade com os parâmetros normativos, ao fomentar nos infratores a expectativa de que não serão detectados a curto prazo.

O aspecto temporal do controle foi o cerne da recente decisão prolatada pelo Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 366, cujo julgamento em plenário virtual findou em 25 de fevereiro de 2025. Discutiu-se naquela oportunidade se a inobservância, pelo Tribunal de Contas Estadual, do prazo constitucional para expedição do parecer prévio que deve subsidiar o juízo sobre as contas do chefe do Poder Executivo no Parlamento autoriza esse último poder a levá-las a julgamento, a despeito da ausência de respaldo técnico da corte administrativa.

Prevaleceu a orientação encampada no voto do relator, ministro Gilmar Mendes, no sentido de que o atraso substancial do órgão de contas na expedição do parecer opinativo não pode obstar a missão constitucional do Poder Legislativo de encerrar o ciclo orçamentário com o julgamento político definitivo sobre as contas prestadas pelo chefe do Poder Executivo Estadual, sob pena de subverter o esquema institucional de controle inscrito na Constituição. Confira-se, a tal respeito, os fragmentos da ementa que refletem a tese sobre o mérito da citada ADPF:

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. TRIBUNAL DE CONTAS. APRECIAÇÃO DAS CONTAS ANUAIS DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO ESTADUAL. PARECER PRÉVIO. EXAURIMENTO, HÁ MUITO, DO PRAZO A QUE SE REFERE O ART. 71, I, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. FRUSTRAÇÃO DAS COMPETÊNCIAS DO PODER LEGISLATIVO. PEDIDO JULGADO IMPROCEDENTE.

[…]

7. Mérito. A competência do Tribunal de Contas para emissão do parecer prévio a que se refere o art. 71, I, da Constituição Federal, quando extrapolado, em muito, o prazo constitucionalmente imposto, não tem o condão de obstruir a competência do Poder Legislativo estadual para julgar as contas anuais do Chefe do Poder Executivo estadual.

8. Mérito. Admitir que o Tribunal de Contas do Estado, após superado, de forma irrazoável, o prazo mencionado, pode impedir o exercício de atribuição própria do Poder Legislativo estadual significa – além de menosprezar esse Poder, diminuindo, de forma inconstitucional, seu âmbito de atuação e de afetar sua própria dignidade enquanto elemento fundamental da ordem constitucional – submetê-lo ao órgão (Tribunal de Contas) que, nessa específica matéria – julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo –, tem função meramente auxiliar ao próprio Poder Legislativo.

9. Mérito. Permitir que a inércia do Tribunal de Contas impeça o julgamento das contas anuais do Governador do Estado inibiria que, as forças políticas contemporâneas no seio do Poder Legislativo, exercessem, por meio da relevante função atribuída ao Parlamento, controle direto sobre os atos praticados pelo Chefe do Poder Executivo estadual na execução orçamentária, o que certamente tem elevado potencial de causar danos irreparáveis aos freios e contrapesos e, portanto, de transgredir a separação dos poderes (CF, art. 2º).

Superação ‘em muito’ de prazo constitucional

Sem embargo da aparente clareza da posição enunciada pela Corte Suprema, exsurgem ao menos quatro questões que merecem de consideração:

1. a indeterminação da “irrazoabilidade” como critério que autoriza o Poder Legislativo a proceder o julgamento das contas;
2. a necessidade de diálogo interinstitucional suscitada na ressalva de entendimento do ministro Flávio Dino, e acompanhada pelo ministro Dias Toffoli;
3. a abrangência federativa da compreensão firmada;
4. a incoerência no tratamento do atraso relativo ao ciclo de fiscalização das contas governamentais.

Aparece nos trechos supracitados da tese fixada pelo STF a referência a parâmetros incertos relativos ao transcurso do lapso que a Constituição impõe aos Tribunais de Contas para confecção do parecer prévio: 60 dias a contar do recebimento da prestação de contas (artigo 71, I). Alude-se à extrapolação, “em muito”, e à superação “de forma irrazoável” do prazo constitucional, além da menção da sua ultrapassagem “deliberada, despropositada e desproporcional” no voto do relator, o que não permite deduzir um limite objetivo de tempo para aplicação da tese.

Spacca

Qual a extensão da inércia que a torna irrazoável? Quão tardia deve ser a emissão da opinião técnica para que se lhe tenha por despropositada e desproporcional? Neste caso, ante a ausência de indicação explícita a ser inferida do voto do relator, cabe recorrer ao inteiro teor do acórdão. Embora não tenha prevalecido, parece-nos pertinente o parâmetro defendido pelo ministro Flávio Dino, nos termos do qual seria possível reputar prolongada e, nesta medida, irrazoável, a omissão na produção do parecer que se estenda por mais de 120 dias. Tal intervalo corresponde ao transcurso do prazo inicial de 60 dias, somado a uma única prorrogação autorizada pelo Poder Legislativo, mediante justificativa para omissão apresentada pelo órgão de contas.

Referida compreensão confere objetividade ao marco temporal, cuja inobservância acarreta uma tão grave consequência: o by-pass da instância técnica na apreciação de dados complexos sobre as finanças públicas. Nada obstante as possíveis reações adversas que os controladores possam arguir contra esse posicionamento, é certo que o estabelecimento de um limite ao atraso da fiscalização técnica — consideradas eventuais circunstâncias que imponham dificuldade ao cumprimento do prazo inicial — oferece forte incentivo para que os Tribunais de Contas aprimorem os processos de análise e instrução interna, a fim de evitar os efeitos indesejados da inércia.

Conduta do Tribunal de Contas

Quanto ao caráter “deliberado” da omissão suscitado no voto, também aqui surge oportuno o socorro à ressalva do ministro Flávio Dino. Afinal, como apurar a conduta institucional da Corte de Contas que se traduza numa omissão deliberada ou intencional? Bastaria, para tanto, atinar ao quadro fático que tenha resultado no atraso, impondo ao órgão de controle externo que, em diálogo com o Poder Legislativo, apresente razões suficientes para o transcurso dos 60 dias iniciais e a necessidade de prorrogação para se desincumbir do encargo. A negligência da Corte em buscar essa interlocução, ou a violação injustificada do prazo estendido, é que dariam os contornos volitivos exigidos pelo enunciado extraído da tese. No mais, essa aproximação interorgânica, que hoje pouco ocorre, abriria ensejo a outras formas de cooperação que incrementam a eficácia do controle.

O terceiro aspecto a ser tratado concerne à abrangência federativa do entendimento fixado na ADPF 366. De efeito, o caso subjacente à ação examinada pelo Tribunal versou sobre decreto legislativo da Assembleia Legislativa do Estado de Alagoas, que aprovara as contas anuais prestadas pelo governador, sem o amparo técnico no parecer do TCE-AL, cuja emissão, nos termos do voto vencedor, já se delongava há mais de quatro anos. Tendo julgado improcedente o pedido para anular o ato legislativo, a ementa correspondente circunscreve as teses de mérito ao “Poder legislativo estadual”, ao “chefe do Poder Executivo estadual” (item 7) ao “Tribunal de Contas do Estado” (item 8).

Apesar do delineamento concreto analisado, a própria lógica que informa o resultado do veredito impede que se restrinja os seus efeitos à dimensão estadual. Tal como não pode a inércia “desproporcional e deliberada do Tribunal de Contas do Estado” embaraçar o exercício da função constitucional outorgada à Assembleia Legislativa para dar cabo do ciclo orçamentário com o julgamento das contas rendidas pelo governador, igualmente se coíbe que a demora exagerada do Tribunal de Contas estadual (ou municipal, ou dos municípios) impeça o juízo político a ser conduzido pela Câmara Municipal. Não há nenhuma especificidade normativa contida no artigo 31, §2º, de aplicação restrita à esfera de controle municipal, que autorize interpretação contrária.

Deve-se ponderar ainda que a organização e funcionamento dos órgãos de contas, numa escala federativa, reconduz ao modelo de unicidade preconizado pelo artigo 75, da Constituição, e que tal princípio da simetria também se estende às regras e princípios referentes ao ciclo orçamentário (artigo 165 e seguintes da Constituição), o que inclui o seu “fechamento”, com a apreciação e julgamento da prestação de contas sobre a aplicação dos recursos autorizados na Lei Orçamentária Anual.

Accountability tardio

Por fim, aspecto colateral — e crítico — a ser analisado diz respeito à incoerência que surge da posição emanada da Corte Suprema na ADPF 366. É que se bem devesse ela impor consequências concretas à inércia irrazoável dos Tribunais de Contas na produção dos pareceres prévios de que trata o artigo 71, I, da Constituição, ressente-se de uma abordagem semelhante que valha para a omissão “desproporcional e deliberada” das Casas Legislativa para realizar a competência julgadora descrita no artigo 49, IX, da Constituição. Assim, negligências exageradas do Poder Legislativo no desempenho dessa missão têm passado ao largo de quaisquer consequências jurídicas ou políticas, o que resulta, em muitos casos, no accountability tardio sobre a gestão das finanças estatais.

Em estudo empírico (Landin Macedo, 2024) que buscou mapear a origem e a extensão do atraso na apreciação e julgamento de contas nos cinco estados mais populosos das regiões geográficas do Brasil (Bahia, São Paulo, Paraná, Goiás e Pará), um dos subscritores deste artigo identificou que a maior parte das distorções temporais se concentra no âmbito das Assembleias Legislativas. Além da extemporaneidade, aparecem outras inconsistências relativas ao juízo político, a saber:

1. agregação de contas para julgamento na mesma data;
2. baixa densidade da instrução nas comissões do parlamento;
3. ausência de fundamentação referente às ressalvas consignadas no parecer prévio do TCE.

Ante a inexistência de previsão normativa específica acerca do prazo para que o Poder Legislativo proceda à deliberação a respeito das contas de governo, que vá além do “anualmente”, de pouca aplicação prática, inscrito no inciso IX do artigo 49, a institucionalidade relativa à orçamentação pública e à disciplina fiscal do Estado ganharia ainda mais consistência caso também se cogitasse de consequências políticas e jurídicas para o âmbito onde também reside, com tanta frequência, a demora que onera o regime republicano das finanças públicas.

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Referências

LANDIN MACEDO, João Paulo. Ciclo orçamentário e accountability tardio: diagnóstico a respeito do julgamento político das prestações de contas governamentais no âmbito dos Estados. Revista Controle – Doutrina e Artigos, Fortaleza, CE, Brasil, v. 22, n. 2, p. 418–452, 2024.