Extinção em lote de execuções fiscais de pequeno valor: do Tema 1.184 da Repercussão Geral

Excelentíssimo Senhor Doutor Juiz de Direito Marcos Antônio,
Com o devido respeito, permito-me, com a devida vênia, discordar parcialmente do posicionamento exposto por Vossa Excelência, não por um espírito de oposição, mas em razão da necessidade de ampliar o debate e trazer à reflexão pontos que, até o presente momento, parecem não ter sido suficientemente considerados pelas instâncias decisórias, em especial no âmbito do Poder Judiciário e das Procuradorias das Fazendas Públicas, sejam elas da União, dos Estados ou dos Municípios.
É inegável que o julgamento do Tema 1184 pelo Supremo Tribunal Federal, aliado à recente publicação da Resolução nº 547/2024 do Conselho Nacional de Justiça, trouxe inegável repercussão prática na condução das execuções fiscais, principalmente ao estabelecer o protesto prévio como condição para o ajuizamento dessas demandas. Todavia, ao que tudo indica, os operadores do Direito, em especial os julgadores e procuradores fazendários, concentraram-se na leitura superficial e imediatista dos efeitos dessa normativa, sem, contudo, debruçarem-se com a devida profundidade sobre as graves e iminentes consequências deletérias que dela poderão advir em curtíssimo espaço de tempo, sobretudo à luz do que dispõe o artigo 3º da referida Resolução, nos seguintes termos:
"O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto de títulos, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida."
Cumpre inicialmente reconhecer que, ao realizar o diagnóstico da situação, o próprio CNJ asseverou que as execuções fiscais correspondem a aproximadamente 31% de todos os processos em trâmite no Judiciário brasileiro, qualificando-as como verdadeiro "calcanhar de Aquiles" do sistema de justiça nacional. Entretanto, é imperioso esclarecer que, dentro desse percentual, grande parte, aproximadamente 65,78%, refere-se a execuções fiscais relacionadas ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), tributo este que, não raras vezes, é objeto de majorações abusivas e inconstitucionais por parte dos entes municipais.
Não se pode olvidar que a própria Lei de Execuções Fiscais (Lei nº 6.830/1980), em sua redação originária, já contempla prerrogativas excessivamente favoráveis ao Poder Público, como a inscrição do suposto devedor em cadastros restritivos de crédito, a exemplo do CADIN e de serviços de proteção ao crédito. Situações essas que, por si só, já acarretam sérias limitações à atividade econômica e financeira dos contribuintes, muitas vezes sem que se tenha sequer a oportunidade efetiva de discutir o mérito ou a legalidade da suposta dívida. Tais medidas, quando utilizadas de maneira desmedida e sem o necessário controle judicial prévio, podem transformar a vida do contribuinte em verdadeiro caos financeiro e social, ainda mais em um país no qual, segundo levantamentos recentes, aproximadamente 80% da população depende de acesso a linhas de crédito, seja por meio de instituições bancárias, financeiras ou administradoras de cartões de crédito, para suprir suas necessidades básicas ou manter suas atividades econômicas.
Ora, ao se exigir o protesto antecipado da CDA, sem que ao contribuinte seja assegurado o direito prévio de discutir, judicialmente, a veracidade, legalidade e exigibilidade do crédito tributário, estar-se-á, em verdade, suprimindo direitos constitucionais fundamentais, notadamente o direito ao contraditório, à ampla defesa e ao devido processo legal, esculpidos nos artigos 5º, incisos XXXV, LIV e LV, da Constituição da República.

O que se observa, com o advento do Tema 1184 e da Resolução 547/2024, é o aprofundamento desse cenário de desequilíbrio, ao se instituir o protesto obrigatório da Certidão de Dívida Ativa (CDA) como requisito antecedente à execução fiscal, independentemente do valor envolvido. Tal exigência, ao invés de contribuir para a celeridade e racionalidade da cobrança tributária, acaba por agravar ainda mais o quadro de vulnerabilidade dos contribuintes, que passam a sofrer, de forma antecipada, graves restrições e constrangimentos, antes mesmo que se reconheça, em sede judicial, a exigibilidade, a liquidez e a certeza do crédito tributário, pressupostos estes indispensáveis conforme determina o artigo 188 do Código Civil.
Ressalte-se que, em inúmeras situações, as CDA's objeto de protesto antecipado encontram-se eivadas de vícios de legalidade ou embasadas em majorações tributárias flagrantemente inconstitucionais. Como exemplo, cito o caso do Estado da Bahia, onde atualmente tramitam, ainda pendentes de julgamento, três Ações Diretas de Inconstitucionalidade questionando reajustes abusivos de IPTU que, nos últimos anos, ultrapassaram a exorbitante marca de 4.360%, o que revela, de forma escancarada, o uso distorcido da máquina arrecadatória em prejuízo da população e das empresas.
Diante desse panorama, urge uma atuação coordenada e incisiva das instituições jurídicas e de defesa do cidadão, em especial das Seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil, das Defensorias Públicas Estaduais, bem como dos advogados militantes na área tributária, no sentido de promoverem medidas judiciais preventivas, com fundamento nos artigos 300 e 303 do Código de Processo Civil, em conjunto com o artigo 20 da Lei de Execuções Fiscais, visando proteger os contribuintes e assegurar o pleno contraditório e a ampla defesa antes da imposição de medidas constritivas e restritivas decorrentes de protestos equivocados ou ilegais.
Não bastasse isso, também merece especial atenção o debate em curso no âmbito do Superior Tribunal de Justiça, no contexto do Tema Repetitivo 707, atualmente sob análise da Primeira Seção, que versa sobre as controvérsias relacionadas à legalidade de cobranças de IPTU em determinadas situações, destacando-se a "ausência de previsão legal específica", tema suscitado pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina por meio dos Recursos Especiais nº 2.194.708, 2.194.706 e 2.194.734.
Caso medidas efetivas não sejam adotadas de forma célere, o Poder Judiciário, ao invés de experimentar uma redução no volume de demandas, poderá se deparar com um vertiginoso crescimento de ações declaratórias, cautelares e mandados de segurança preventivos, todos eles visando coibir os abusos e ilegalidades perpetrados pelos entes fazendários em razão da implementação desmedida dessas novas normativas.
Neste sentido, li recentemente, em publicação veiculada no site do Consultor Jurídico - CONJUR, o instigante artigo do ilustre jurista Dr. Hugo de Brito Machado Segundo, intitulado “Degraus Tributários: Quando o Intérprete Desce a Pirâmide, o Arbítrio Sobe”, no qual o autor, com extrema propriedade, evidencia o preocupante fenômeno do aumento do arbítrio tributário à medida que se desce na hierarquia normativa. Destaca-se, entre outros trechos, a seguinte reflexão:
"À medida que se desce da Constituição para as leis, destas para os decretos, e daí para portarias e instruções normativas, estreitam-se as barreiras institucionais entre quem elabora a norma e quem se beneficia diretamente de seu conteúdo. No caso tributário, isso significa aproximar, gradual e perigosamente, o credor da relação obrigacional do processo normativo que define os contornos dessa obrigação."
Tal advertência demonstra, com clareza, que, por mais louvável que seja a intenção de se racionalizar o sistema de cobranças fiscais, não se pode permitir que, sob o pretexto de eficiência, se consolide um verdadeiro estado de exceção tributária, em que o contribuinte se veja privado de garantias constitucionais basilares, como o direito à ampla defesa, ao contraditório e ao devido processo legal.
Por fim, ao retomar o respeitável opinativo lançado por Vossa Excelência, no qual se exalta a iniciativa da Suprema Corte em buscar soluções para o congestionamento judicial decorrente de milhões de execuções fiscais infrutíferas, entendo ser imprescindível, contudo, que tal posicionamento venha acompanhado de uma análise crítica e equilibrada, sob pena de se esquecer o outro lado da moeda: o direito do contribuinte, que, em nosso país, historicamente já se vê submetido a uma carga tributária excessiva e, não raras vezes, a mecanismos de cobrança que beiram o confisco e a supressão de garantias.
Ilustra-se, a título de exemplo, que, somente no Estado de São Paulo, levantamento recente aponta que 92% dos municípios promoveram majorações superiores a 100% no valor do IPTU no presente exercício, em flagrante desrespeito aos princípios constitucionais que limitam o poder de tributar, especialmente no tocante à legalidade, à capacidade contributiva e à vedação de efeito confiscatório.
Torna-se evidente, portanto, que o protesto prévio de CDA's, em tais contextos, não se revela apenas um instrumento de eficiência administrativa, mas potencializa abusos e arbitrariedades contra o cidadão, razão pela qual o debate deve ser ampliado, com a participação ativa da sociedade civil, da advocacia, das instituições democráticas e, sobretudo, do próprio Poder Judiciário, guardião último dos direitos e garantias fundamentais.
Sendo o que me cabia expor no momento, reitero o elevado apreço e respeito por este Egrégio Juízo, renovando votos de elevada estima e consideração.
Atenciosamente.
Neidson Mario Costa Freire.
Bacharel em Contabilidade e Direito.