A Resolução Conama 10/1988 dispõe em seu artigo 4º que as áreas de proteção ambiental (APAs) “deverão ter zona de vida silvestre nas quais será proibido ou regulado o uso dos sistemas naturais”. Não é de hoje que essa exigência tem gerado inúmeros conflitos entre proprietários, posseiros, Prefeituras e os órgãos ambientais responsáveis pela gestão dessa modalidade de Unidade de Conservação (UC). Em vista disso, faz-se necessário analisar a compatibilidade desse dispositivo com a Lei 9.9885/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza — Snuc) e com a Constituição.
Primeiramente, impende dizer que a expressão “zona de vida silvestre” não possui uma definição clara na legislação ambiental brasileira, sendo, assim, um conceito jurídico indeterminado. Entretanto, na prática o termo tem sido frequentemente interpretado como sinônimo de áreas de proteção integral, onde qualquer intervenção humana é absolutamente proibida ou restringida ao máximo. Tal interpretação é reforçada pelo próprio §1º do artigo 4º da resolução citada, que determina que as reservas ecológicas (públicas ou privadas), bem como outras áreas de proteção legal, devam ser consideradas como zonas de vida silvestre.
Uso dos espaços nas APAs
Esse dispositivo deixa claro que nesses lugares estão proibidas as atividades capazes de causar alterações antrópicas na biota, o que caracteriza um regime muito mais rígido do que o estabelecido para as APAs pelo Snuc. Ao definir que uma parte de cada APA seja intangível, a resolução extrapola o seu papel e passa a gerar insegurança jurídica quanto aos usos permitidos dentro desses espaços. Com isso, a história e as características específicas de cada UC são desconsideradas, bem como o papel da APA dentro do Snuc, impondo restrições descabidas ou desproporcionais aos proprietários de terras, fossem eles privados ou públicos. Isso implica dizer que o artigo 4º da Resolução Conama 10/1988 se tornou um ponto extremamente recorrente de conflito envolvendo o direito de propriedade em APAs.
Essa modalidade de UC foi regulada pela Lei 6.902/1981, que dispunha sobre a criação e a gestão de estações ecológicas e APAs. Embora já previsse a possibilidade de ocorrência de restrições ambientais dentro de APAs, essa lei determinava expressamente o respeito ao direito de propriedade [1].
Em 2000, o Snuc foi editado com o fito de regulamentar o artigo 225, § 1º, I, II, III e VII da Carta Magna, que considerou a criação de áreas ambientalmente protegidas como um instrumento para garantir a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado. Cuida-se de norma geral ambiental, nos termos do artigo 23, § 1º da norma citada, sendo, portanto, aplicável a todos os níveis federativos. Dessa forma, com expresso arrimo constitucional, o Snuc estabeleceu o regramento geral das UCs, dispondo sobre as suas categorias, procedimentos e particularidades.
As APAs foram classificadas como de uso sustentável, que são as UCs onde a presença humana e as atividades econômicas são permitidas desde que geridas de forma sustentável, ao passo que nas UCs de proteção integral, a exemplo de parques nacionais e reservas biológicas, só se costuma permitir o uso indireto dos seus recursos naturais, consoante prevê o artigo 7º, § 1º [2].
Direito de propriedade
O Snuc não permite que a gestão das APAs seja equiparada à das UCs de proteção integral, pois naquelas não se pode impor restrições que inviabilizem o uso da propriedade imobiliária. Enquanto o artigo 15, § 1º do Snuc dispõe que a APA pode ser constituída por terras públicas ou privadas, o § 2º estabelece que as restrições ao direito de propriedade devem respeitar os limites constitucionais. Isso significa que a exigência de criação de zonas de vida silvestre em todas as APAs não guarda compatibilidade com o regime legal vigente, uma vez que as restrições nesse tipo de UC não podem esvaziar o direito de propriedade.
A Resolução Conama 10/1988, ao determinar que toda APA deve possuir uma zona de vida silvestre, impõe uma restrição absoluta e automática, o que não tem guarida no Snuc. Essa norma institui áreas dentro das APAs que se assemelham às UCs de proteção integral, desrespeitando o regime jurídico específico das APAs e afetando o direito de propriedade dos cidadãos e até do poder público, que muitas vezes deixa de dar uso social e econômico a imóveis sem qualquer vocação para a preservação [3].
Direito fundamental previsto expressamente no artigo 5º, XXII, o regime jurídico da propriedade está vinculado ao princípio da legalidade, este previsto no inciso II do dispositivo mencionado, e segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Ao regulamentar o artigo 225, § 1º, III da Lei Fundamental, a presunção de constitucionalidade do Snuc é ainda mais forte do que a das demais leis que não possuem esse esteio direto. O artigo 4º da Resolução Conama 10/1988 extrapolou o poder normativo do Conama, pois não é possível impor restrições absolutas ou desproporcionais aos proprietários por meio de uma norma infralegal, que não apenas não tinha base legal, como ainda contraria a lei geral sobre o assunto. Essa resolução, editada pouco mais de dois meses após a promulgação da Constituição de 1988, já nasceu padecendo dessa inconstitucionalidade.
TJ interfere em restrições
O Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP) já deliberou sobre casos em que restrições ambientais excessivas dentro de APAs inviabilizam o exercício do direito de propriedade. Um exemplo é o Processo 1000096-13.2021.8.26.0244, no qual o TJ-SP considerou indevida a cobrança de IPTU sobre um imóvel localizado dentro de uma zona de vida silvestre dentro de uma APA. A decisão fundamentou-se no fato de que as restrições ambientais eram tão severas que impediam completamente o proprietário de exercer direitos sobre sua terra, tornando-a praticamente inalienável e sem valor econômico.
Em vista disso, entendeu-se que a exigência de pagamento de IPTU era indevida, pois a área deixou de ter as características essenciais da propriedade privada. Esse precedente reforça o argumento de que a criação de Zonas de Vida Silvestre em APAs pode esvaziar o direito de propriedade, violando, assim, a ordem legal e constitucional vigente.
O Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), autarquia responsável pela gestão das UCs federais, tem defendido a possibilidade de criação de zonas intangíveis dentro de APAs, argumentando que tais restrições são justificadas para proteger espaços ecologicamente sensíveis. No entanto, esse entendimento ignora o comando expresso do Snuc, gerando insegurança jurídica para os proprietários e para a sociedade de forma geral.
A saída mais adequada, caso haja necessidade de proteção ambiental mais rigorosa dentro de uma APA, é e deve ser sempre a criação de uma nova UC de proteção integral sobreposta. Se o lugar é de fato ambientalmente relevante para merecer a proteção integral, então que isso aconteça nos termos do Snuc. Essa alternativa permite que as áreas ambientalmente significativas sejam protegidas em consonância sem qualquer incompatibilidade legal ou constitucional.
Inconstitucional
O artigo 4º da Resolução Conama 10/1988 vai de encontro ao Snuc, além de ser inconstitucional por desrespeitar o direito de propriedade e o princípio da legalidade. A exigência de zonas de vida silvestre em todas as APAs impõe um regime de proteção ambiental incompatível com o modelo de uso sustentável das APAs, violando o direito de propriedade e extrapolando a competência normativa do Conama.
A solução é a adequação dos planos de manejo das APAs ao modelo do Snuc, garantindo que as restrições ambientais se deem de forma legal e proporcional. Caso uma proteção mais rigorosa se faça necessária, o caminho é a criação de UCs de proteção integral sobrepostas às APAs, e não a imposição de restrições absolutas contrárias à lei. Portanto, o dispositivo citado não pode ser aplicado em sua integralidade, pois não é compatível com o Snuc nem com a Constituição.
[1] Art . 9º. Em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas, limitando ou proibindo: a) a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras, capazes de afetar mananciais de água; b) a realização de obras de terraplenagem e a abertura de canais, quando essas iniciativas importarem em sensível alteração das condições ecológicas locais; c) o exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras e/ou um acentuado assoreamento das coleções hídricas; d) o exercício de atividades que ameacem extinguir na área protegida as espécies raras da biota regional.
[2] Art. 7º. As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois grupos, com características específicas: I – Unidades de Proteção Integral; II – Unidades de Uso Sustentável. § 1º. O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei. § 2º. O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
Art. 8º. O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes categorias de unidade de conservação: I – Estação Ecológica; II – Reserva Biológica; III – Parque Nacional; IV – Monumento Natural; V – Refúgio de Vida Silvestre.
Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes categorias de unidade de conservação: I – Área de Proteção Ambiental; II – Área de Relevante Interesse Ecológico; III – Floresta Nacional; IV – Reserva Extrativista; V – Reserva de Fauna; VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e VII – Reserva Particular do Patrimônio Natural.
[3] O art. 2º, II e V do SNUC classifica, respectivamente, conservação da natureza como “o manejo do uso humano da natureza, compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral”, e preservação como o “conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais”. Logo, enquanto preservar é garantir a integralidade do meio ambiente, conservar é fazer uso dos recursos ambientais de forma sustentável e garantindo sua renovação.
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