É inevitável: entre os nomes cotados para ocupar uma função de tamanha relevância quanto a de ministro do Supremo Tribunal Federal, instala-se, antes mesmo da indicação presidencial, uma verdadeira sabatina popular sobre vida e obra dos favoritos. Com o ministro Jorge Messias não poderia ser diferente. Sendo assim, o objetivo deste artigo é contextualizar e sintetizar a contribuição teórica central da tese de doutorado do ministro Jorge Messias, que propõe a reconstrução da capacidade estratégica do Estado brasileiro por meio de um Centro de Governo forte e integrado, no qual a Advocacia-Geral da União desempenha papel transversal e essencial à coordenação, coerência e segurança jurídica das políticas de desenvolvimento em uma sociedade de risco global.
Jorge Messias e Luís Roberto Barroso
Jorge Messias se enquadra no perfil recorrente identificado pela literatura sobre as nomeações ao Supremo: juristas de formação sólida, com produção acadêmica significativa e desempenho de cargos estratégicos no Estado [1]. Exerce(u) funções de alta responsabilidade — entre elas, a subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil e a chefia da AGU — e desenvolveu trajetória universitária consistente, com mestrado e doutorado pela UnB (Universidade de Brasília). Essa combinação entre experiência institucional e capital acadêmico o aproxima do padrão predominante de construção das elites jurídicas no país.
Protagonista e testemunha qualificada dos mais diversos desafios críticos enfrentados pelo governo federal, Messias dedicou sua pesquisa doutoral a compreender como estrutura ações estatais mais assertivas para o desenvolvimento nacional, por meio da construção de um Centro de Governo, capaz de conjugar estruturas de governança que articulem, coordenem e integrem a ação pública, tendo a Advocacia-Geral da União como ator transversal e estratégico para conferir coerência jurídica, prevenir riscos e sustentar a agenda nacional de desenvolvimento sustentável.
Partindo do diagnóstico de Ulrich Beck, Messias descreve a sociedade contemporânea como uma “sociedade de risco global”, em que ameaças transnacionais e imprevisíveis desafiam a soberania e a capacidade de planejamento dos estados — riscos que não decorrem necessariamente de erros administrativos, mas, muitas vezes, das próprias políticas de desenvolvimento que buscam impulsionar o progresso econômico. No caso do Brasil, como ressalva a tese, os riscos se somam a problemas históricos de subdesenvolvimento, desigualdade e fragilidade institucional.
Na tese, a conceituação doutrinária da sociedade de risco global, desde a modernidade industrial à modernidade reflexiva, é acompanhada de aportes teóricos de Giddens, Lash, Keynes (incerteza radical) e Weber (instituições estabilizadoras). A partir desse quadro conceitual, é então delimitada a posição do Brasil nessa sociedade de risco, traçando, com uma leitura histórico-estrutural do Estado brasileiro, do Império aos tempos atuais, como nossa República se vê constantemente pendulando entre ciclos de desenvolvimentos e crises.
Curioso é perceber como que a pesquisa, concluída em 2024, antecipou diagnósticos que se confirmariam depois. Messias bem identificou que, no caso do Brasil, a criação desses riscos poderia estar ligada à “crescente resistência dos países desenvolvidos, [que] aumentou o custo de político de apresentar-se como representante dos países em desenvolvimento, sobretudo em relação a propostas avançadas pela China” [2]. A previsão se revelou precisa: em 2025, o Brasil passou a sofrer sanções decorrentes justamente do fortalecimento de sua postura multilateral e do protagonismo crescente no âmbito dos Brics, confirmando o diagnóstico teórico formulado na tese.
Ciente da inevitabilidade desses riscos geopolíticos, ambientais, digitais, a tese aponta para a necessidade de reconstruir sua capacidade estratégica estatal, sobretudo diante das dimensões continentais do Brasil e da imprevisibilidade de todos os riscos a que é submetido.
Como defende Messias, o fortalecimento da capacidade estratégica do Estado requer a criação de um Centro de Governo (CdG) robusto, integrado e tecnicamente qualificado, situado no núcleo do Poder Executivo. Inspirado em experiências internacionais sistematizadas pela OCDE, pelo BID e pelo Pnud, esse CdG é concebido como uma estrutura de coordenação central destinada a articular, integrar e supervisionar a implementação das políticas públicas prioritárias, assegurando coerência e unidade de ação governamental. Em termos funcionais, atua como o “cérebro” do governo, responsável por planejar e coordenar políticas, monitorar resultados e mitigar riscos fiscais, políticos e institucionais. O modelo combina direção política centralizada com execução descentralizada, sustentando uma lógica de governança em rede que busca reduzir a fragmentação decisória típica do federalismo brasileiro, promover a integração entre ministérios e alinhar ações públicas em torno de objetivos estratégicos comuns.
Leitura inédita da AGU
Nesse arranjo, a AGU é vista como um órgão-chave, responsável por conferir coerência jurídica e institucional à ação governamental, reduzir riscos fiscais, fortalecer políticas públicas e, até mesmo, defender a democracia em tempos de judicialização intensa, quando temas de maior relevância nacional acabam sendo levadas aos mais diversos tribunais do país, incluindo o próprio STF.
Combinando reflexão acadêmica e experiência institucional, a tese demonstra como a AGU, núcleo jurídico do Centro de Governo, passou a exercer funções estratégicas na gestão de riscos fiscais e políticos, superando a visão tradicional de mero órgão de defesa processual ou agente postulatório. Hoje, atua na defesa do clima (Pronaclima), na sustentação de políticas públicas em processos estruturantes perante o STF e na própria democracia brasileira, por meio da atuação de Procuradoria Nacional da União de Defesa da Democracia (PNDD). Assim, o advogado-geral da União — ao mesmo tempo protagonista e intérprete da instituição — propõe uma leitura institucional inovadora, em que a AGU deixa de ser um órgão de defesa judicial e se torna um verdadeiro vetor de governança estatal.
A tese oferece uma leitura inédita da AGU como parte integrante do núcleo do Centro de Governo, concebendo-a como órgão de governança estratégica. Nessa perspectiva, a AGU ultrapassa o papel tradicional de representação judicial e consultoria jurídica, assumindo função permanente de articulação e coerência institucional diante dos múltiplos desafios nacionais e internacionais que exigem resposta coordenada do Estado.
Embora centrada na esfera federal, a conclusão da pesquisa projeta-se também sobre as advocacias públicas estaduais e municipais, ao indicar a importância de seu fortalecimento institucional e de sua integração à estrutura de governança. Afinal, muito se discute sobre judicialização e ativismo judicial, mas pouco se aborda a necessidade de preparar a advocacia pública para atuar de forma estruturada diante da complexidade e interdependência que caracterizam o Estado contemporâneo. Essa tarefa envolve não apenas adequação orçamentária e técnica, mas sobretudo a definição de um posicionamento institucional claro da advocacia pública no centro do processo decisório e de formulação de políticas de governo.
A contribuição teórica da pesquisa é inegável. Com base em sólida fundamentação doutrinária e em estudos comparativos, o trabalho propõe uma revisão conceitual dos modelos estruturantes de gestão pública, defendendo a ideia de uma governança central capaz de coordenar e integrar, de forma transversal, as ações dos órgãos finalísticos. Nessa perspectiva, a advocacia pública é concebida como ator estratégico e transversal, essencial para assegurar a segurança jurídica e administrativa das políticas governamentais. A coerência entre essa formulação teórica e a bem-sucedida gestão da AGU nos últimos três anos evidencia a força prática de sua proposta institucional. Conhecer de modo mais analítico essa contribuição acadêmica é, portanto, fundamental para qualificar o necessário escrutínio público sobre o alcance de sua reflexão teórica.
[1] WOHNRATH, V.; BITTENCOURT, A. Como se constroem os ministros do Supremo Tribunal Federal: duas trajetórias em perspectiva. Estudos de Sociologia, Araraquara, v. 23, n. 45, 2019, p. 64.
[2] MESSIAS, Jorge Rodrigo Araújo. O Centro de Governo e a AGU: estratégias de desenvolvimento do Brasil na sociedade de risco global. 2024. p. 99.
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