Com a recente ratificação pelo Congresso, o Acordo-Quadro do Mercosul sobre a destinação de bens apreendidos abre uma nova fase na cooperação internacional contra o crime organizado. O tratado estabelece regras para dividir valores confiscados entre países envolvidos em operações conjuntas e reforça o papel do Brasil na recuperação de ativos ilícitos.
O confisco de bens tornou-se instrumento central no combate ao crime organizado, conforme estimativas da Unodc (2011), que apontam que apenas uma fração dos recursos ilícitos é recuperada pelos Estados. Como destaca Garland (2001), a política criminal moderna prioriza a gestão de riscos e a asfixia econômica do crime.
Boaventura de Sousa Santos (2006) propõe uma justiça penal que combine punição e reparação social, devolvendo à coletividade o patrimônio desviado. O tema ganhou destaque mundial com a Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (Convenção de Mérida, 2003), cujo artigo 57 exige que os bens confiscados sejam devolvidos ao Estado lesado ou aos seus legítimos proprietários. O texto da convenção prevê que os Estados deverão adotar medidas para devolver bens confiscados ao Estado solicitante ou aos seus legítimos proprietários, dando prioridade à restituição ou compensação de vítimas (United Nations, 2003).
Contexto do Mercosul: da cooperação policial à partilha de ativos
O Mercosul tem histórico de cooperação em segurança. Contudo, até 2018 não existia um instrumento específico que tratasse da destinação dos bens apreendidos em operações conjuntas. Na prática, o país que realizava a apreensão ficava com todo o patrimônio confiscado, salvo negociação ad hoc. Isso gerava desincentivos: Estados que investiram recursos numa investigação transnacional poderiam hesitar em colaborar se soubessem que os ativos recuperados beneficiariam apenas o tesouro de outro país.
A percepção dessa lacuna e a pressão de organismos internacionais impulsionaram a elaboração do Acordo‑Quadro para a Disposição de Bens Apreendidos do Crime Organizado Transnacional. O texto foi aprovado pelo Conselho do Mercado Comum em 17 de dezembro de 2018 (Decisão CMC nº 05/18) e recentemente ratificado pelo Brasil por meio do Decreto Legislativo nº 210/2025, que aprovou o tratado. A entrada em vigor dependia da ratificação pelos Estados Parte, processo concluído apenas em 2025. A demora revela que, embora haja consenso sobre a importância do acordo, trâmites legislativos e prioridades políticas influenciam a implementação.
Em suas Disposições Gerais (artigo 2º), consagra o princípio de que a cooperação interestatal é prioritária para a recuperação de ativos e determina que, sempre que dois ou mais Estados participarem de uma operação conjunta, deverão negociar entre si a destinação dos bens confiscados. Essa negociação é obrigatória caso a caso (artigo 7º), evitando que o país detentor do bem se aproprie integralmente do patrimônio sem considerar o apoio dos demais.
Cada Estado Parte deve designar Autoridades de Negociação e Partilha (artigo 3º, i), responsáveis por conduzir os acordos e representar o país nas tratativas. Espera-se que sejam unidades especializadas, como departamentos de recuperação de ativos dos Ministérios da Justiça, aptas a lidar com a complexidade técnica e financeira dessas operações.
O acordo define um fluxo operacional que vai da notificação do confisco à liquidação dos valores. As Autoridades de Negociação e Partilha coordenam a divisão segundo critérios proporcionais de cooperação (artigo 8), e o país custodiante converte os bens em moeda local para transferência aos parceiros (artigos 9 a 11).
O artigo 12 exige que divergências sejam resolvidas por negociação de boa-fé antes de recorrer ao sistema de controvérsias do bloco. Essa opção pela flexibilidade, em vez de regras automáticas, amplia a adaptabilidade a diferentes casos, embora possa gerar impasses em operações complexas. O artigo 4º reafirma a soberania dos Estados e a vedação de qualquer intervenção unilateral, ao passo que recomenda destinar parte dos recursos partilhados a políticas de segurança e prevenção à criminalidade.
Desafios e perspectivas de implementação
Apesar de inovador, o acordo enfrenta obstáculos práticos e jurídicos. O primeiro deles é a existência de divergências legais e estruturais entre os países do Mercosul. Cada Estado possui regras distintas sobre confisco de bens. No Brasil, por exemplo, o confisco definitivo só ocorre, como regra, após a condenação criminal. A Lei nº 13.964/2019 (Pacote Anticrime) ampliou a possibilidade do confisco alargado, permitindo ao juiz declarar a perda de bens que ultrapassem os rendimentos lícitos do condenado, em crimes cuja pena máxima seja superior a seis anos. Já outros países do bloco admitem confisco civil, independentemente de condenação. Essa heterogeneidade pode tornar a execução da partilha mais lenta ou controversa. Além disso, nem todos os Estados contam com órgãos estruturados para gerir ativos apreendidos. A criação das Autoridades de Negociação e Partilha e a capacitação de equipes técnicas exigirão investimentos significativos e coordenação administrativa.
Para o Brasil, o Acordo-Quadro do Mercosul dialoga diretamente com o avanço do confisco alargado introduzido pela Lei nº 13.964/2019 e com a atuação do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Internacional (DRCI), órgão do Ministério da Justiça responsável pela tramitação de pedidos de cooperação em matéria de bens apreendidos. A integração entre esse mecanismo interno e o novo tratado pode tornar a recuperação de ativos mais célere e eficiente.
Um precedente ilustrativo é o caso Petrobras–Suíça (2017), em que parte dos valores bloqueados no exterior foi repatriada ao Brasil mediante acordo bilateral. Essa experiência demonstra como mecanismos de partilha e devolução podem ser institucionalizados de modo permanente pelo Acordo-Quadro, evitando soluções ad hoc e fortalecendo a previsibilidade jurídica.
Outro desafio está nas negociações complexas. A ausência de critérios percentuais predefinidos amplia o espaço para disputas. Em operações milionárias que envolvam três ou quatro países, cada um tenderá a superestimar sua contribuição à investigação. A diplomacia será essencial para evitar impasses. Uma alternativa seria desenvolver protocolos complementares no âmbito do Mercosul, estabelecendo faixas percentuais orientativas baseadas na natureza da cooperação prestada — como inteligência, execução de apreensão ou condução processual — à semelhança das regras da União Europeia. Esses parâmetros trariam previsibilidade sem comprometer a flexibilidade do acordo.
Quanto às garantias processuais e direitos de terceiros, o texto permite a alienação antecipada e o usufruto provisório dos bens apreendidos, para evitar depreciação. No entanto, é fundamental que, em caso de absolvição ou comprovação de que o bem pertence a terceiro de boa-fé, o valor seja restituído. A legislação brasileira já prevê que o dinheiro obtido com a venda antecipada seja depositado em conta judicial e devolvido ao legítimo proprietário em caso de absolvição (Lei nº 13.964/2019). É necessário que normas equivalentes existam nos demais países, a fim de evitar alegações de violação de direitos fundamentais.
A efetividade do acordo depende de estabilidade política e engajamento contínuo dos Estados-membros. Outro aspecto é a integração com estratégias globais de prevenção e repressão à criminalidade. O crime transnacional na América do Sul, especialmente o narcotráfico e a lavagem de dinheiro, frequentemente envolve redes que se estendem à Europa, à África e à Ásia. O Acordo-Quadro do Mercosul cobre apenas as relações intrabloco. Operações que envolvam países de fora exigirão o uso das Convenções da ONU, como as de Palermo e Mérida, ou a celebração de acordos bilaterais específicos. A longo prazo, seria desejável negociar arranjos inter-regionais ou permitir a adesão de Estados associados e futuros membros, ampliando o escopo territorial do instrumento e dificultando a movimentação de ativos ilícitos para jurisdições não abrangidas pelo acordo.
A transparência na destinação dos bens apreendidos deve integrar a agenda de governança pública do Mercosul. A criação de mecanismos de auditoria conjunta e de prestação de contas pode aproximar o bloco de boas práticas internacionais, assegurando que a recuperação de ativos se traduza em benefícios concretos para a sociedade civil.
O texto do acordo não prevê a divulgação pública dos resultados das partilhas de bens. Inspirando-se em práticas europeias, seria recomendável que o Mercosul passasse a publicar relatórios periódicos indicando os valores confiscados, os países beneficiados e as destinações dos recursos, como indenização de vítimas, financiamento de fundos de segurança ou fortalecimento institucional. Essa prestação de contas não apenas reforçaria a legitimidade do sistema, mas também demonstraria à sociedade que os recursos provenientes do crime retornam efetivamente para fins públicos.
Comparação internacional e impactos previstos
Ao optar por um modelo negociado, o Mercosul se distancia da rigidez da regra de 50/50 da UE e se aproxima do sistema bilateral flexível dos Estados Unidos. O asset sharing estadunidense recompensa a cooperação mediante percentuais discutidos entre o DOJ e o país parceiro, podendo variar conforme o caso. Conforme dados do United States Department of State (2016), o modelo de partilha norte-americano permitiu que o Departamento de Justiça distribuísse mais de 250 milhões de dólares a 48 países, ilustrando o potencial de estímulo à cooperação quando há previsibilidade e transparência. Isso indica que a flexibilidade favorece o crescimento da cooperação, mas exige marcos claros para evitar arbitrariedade.
A literatura tem observado a importância de harmonizar legislações e aprofundar a integração jurídica. Fabeiro et. al. (2021) analisam a segurança regional no bloco e notam que os acordos firmados até então se limitavam a medidas repressivas tradicionais e se ressentiam da falta de harmonização legal. Eles defendem a adoção de mecanismos supranacionais e a uniformização de normas para enfrentar crimes transnacionais de forma mais eficaz. O Acordo‑Quadro de 2018 pode ser visto como um passo nessa direção, por criar um procedimento comum de partilha que incentiva a cooperação. Por outro lado, a concretização dessa harmonização dependerá de integrar o acordo com outras políticas regionais, como a criação de Equipes Conjuntas de Investigação e a unificação de procedimentos de cooperação jurídica.
O acordo busca substituir políticas repressivas ineficazes por mecanismos de cooperação patrimonial mais eficientes. O Acordo‑Quadro responde a essa necessidade ao se concentrar não apenas na apreensão de drogas ou armas, mas na recuperação patrimonial que sustenta as redes criminosas.
A cooperação na destinação de bens apreendidos integra uma estratégia mais ampla de repressão à criminalidade organizada transnacional. O Acordo‑Quadro do Mercosul de 2018 é um marco regional que responde a essa premissa ao instaurar um procedimento de partilha de ativos baseado em negociação, critério de participação e destinação de recursos à persecução criminal. Ele se inspira em marcos globais como as Convenções de Palermo e Mérida, na experiência europeia de reconhecimento mútuo de ordens de confisco e nas práticas de asset sharing dos Estados Unidos, adaptando‑os à realidade sul‑americana.
Os méritos do acordo incluem: (1) criar incentivos concretos para que os Estados cooperem, compartilhando os frutos do confisco; (2) valorizar a contribuição efetiva de cada país na investigação; (3) assegurar a prioridade de reparação de vítimas e respeito aos direitos de terceiros; e (4) destinar parte dos bens à segurança pública. Contudo, permanecem desafios: harmonizar legislações, capacitar órgãos de gestão de ativos, evitar disputas nas negociações e garantir que a sociedade acompanhe a destinação dos recursos.
Nesse sentido, seria uma boa prática a instituição de um comitê técnico para monitorar a aplicação do acordo, elaborem guias sobre critérios percentuais e publiquem relatórios anuais de partilhas. Também seria benéfico ampliar o acordo a futuros membros e negociar compatibilização com outros blocos, garantindo que a rede de cooperação patrimonial seja tão transnacional quanto os crimes que procura desmantelar.
Mais do que um tratado técnico, o Acordo-Quadro representa um teste de maturidade institucional para o Mercosul. Se aplicado com transparência e boa-fé, poderá transformar a recuperação de ativos em instrumento efetivo de justiça penal e fortalecimento das instituições democráticas na repressão ao crime organizado.
Referências
COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION. Council Framework Decision 2006/783/JHA of 6 October 2006 on the application of the principle of mutual recognition to confiscation orders. Disponível aqui.
FABEIRO, Verónica; VELOSO, Paulo Pereira de Andrade; KALB, Carolina. Segurança regional no Mercosul: tratados e mecanismos de cooperação para o combate à criminalidade transnacional. Revista de la Facultad de Derecho (Universidad de la República – UDELAR), n. 50, e119, 2021. Disponível aqui.
GARLAND, D. The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society. Chicago: University of Chicago Press, 2001.
SANTOS, B. S. A Globalização do Direito: os novos caminhos da regulamentação e da emancipação. Porto: Edições Afrontamento, 2006.
UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME (UNODC). Estimating Illicit Financial Flows resulting from Drug Trafficking and other Transnational Organized Crimes. Vienna: UNODC, 2011. Disponível aqui.
UNITED NATIONS. United Nations Convention against Corruption (UNCAC). Nova York: UN, 2003. Disponível aqui.
UNITED STATES DEPARTMENT OF STATE. International Asset Sharing: U.S. sharing policies and history. Washington, D.C., 2016. Disponível aqui.
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