A entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021, que regula o novo regime de licitações e contratações públicas, trouxe, dentre outras inovações, a previsão expressa da adesão à ata de registro de preços de outro órgão (o chamado “processo carona”) no artigo 86, § 2º. Nesse contexto, abre-se a questão: quando um órgão aderente (órgão não participante do procedimento originário) firma a contratação nos moldes da ata, qual regulamentação se aplica? Deve ele aplicar o regulamento do órgão gerenciador ou pode seguir seu próprio regulamento interno?
A resposta a essa pergunta tem repercussões práticas relevantes no âmbito das contratações públicas, em especial no controle de sanções, prazos de processo administrativo, cláusulas e direitos derivados da ata.
Este artigo pretende analisar esse tema, à luz da legislação, da doutrina e dos entendimentos dos Tribunais de Contas, e sugerir parâmetros para a adoção de boas práticas.
Panorama normativo da adesão à ata de registro de preços
Natureza da ata de registro de preços e da adesão (carona)
A ata de registro de preços, conforme disposto no artigo 6º, XLVI, da Lei 14.133/2021, é o “documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas”.
A adesão (ou “carona”) se caracteriza quando um órgão ou entidade não participante do procedimento inicial de registro de preços adere à ata de registro de preços gerida por outro órgão, observadas as condições legais. Veja-se o artigo 86, § 2º: “Se não participarem do procedimento previsto no caput deste artigo, os órgãos e entidades poderão aderir à ata de registro de preços na condição de não participantes.”
Já a doutrina alerta que, no caso de adesão, o órgão aderente “deverá assegurar que dele constem as mesmas condições estabelecidas no edital, na ata de registro de preços e na proposta oferecida no certame pelo beneficiário da ata” conforme estudo publicado pela Zênite.
Requisitos legais para adesão
A Lei 14.133/2021 estabelece requisitos objetivos para que um órgão não participante possa aderir à ata de registro de preços. São, por exemplo:
Apresentação de justificativa da vantagem da adesão, inclusive em situação de provável desabastecimento ou descontinuidade de serviço público (artigo 86, § 2º, I).
Demonstração de que os valores registrados estão compatíveis com os valores praticados pelo mercado (artigo 86, § 2º, II) (artigo 86, § 2º, II).
Consulta prévia e aceitação do órgão ou entidade gerenciadora e do fornecedor (artigo 86, § 2º, III). Além disso, limites quantitativos são previstos nos §§ 4º e 5º do artigo 86 (por exemplo, a aquisição pelo aderente não pode exceder 50% dos quantitativos registrados no instrumento convocatório para o gerenciador ou participantes). Também importante é que a adesão entre esferas federativas possui restrições: § 8º do artigo 86 veda “aos órgãos e entidades da Administração Pública federal a adesão à ata de registro de preços gerenciada por órgão ou entidade estadual, distrital ou municipal”.
Embora a Lei 14.133/2021 defina o instituto da adesão e os requisitos mínimos, ela não dispõe expressamente sobre qual regulamento (o do órgão gerenciador ou do órgão aderente) deve nortear a execução do contrato decorrente da ata quanto a cláusulas contratuais, penalidades, prazos de processos administrativos, etc. A ausência dessa previsão deixa margem para dúvida e subjetividade nos casos práticos.
Problema da prevalência normativa: qual regulamento deve o órgão aderente observar?
Suponha que um órgão gerenciador de ata de registro de preços tenha editado regulamento interno que prevê, em caso de descumprimento contratual pelo fornecedor, aplicação de multa de 10% sobre o valor contratado. Um órgão aderente, ao firmar contrato com base na referida ata, adota seu próprio regulamento interno que prevê multa de 5% para a mesma conduta. Surge o conflito de normas: qual percentual deve ser aplicado? Deve o órgão aderente aplicar o seu próprio regulamento, ou se sujeitar ao regulamento do gerenciador (10%) em virtude da adesão e vinculação à ata originária?
Autores como Justen Filho (2023) e o Instituto Zênite (2023) sustentam que o órgão aderente, ao aderir à ata, aceita integralmente as condições definidas pelo gerenciador, incluindo as regras contratuais. Segundo a Zênite “os órgãos que não participaram da licitação e fazem adesão à ata devem assegurar que suas contratações contenham as mesmas condições do edital, da ata e da proposta vencedora”.
Sob esse prisma, o aderente não pode modificar cláusulas essenciais, sob pena de violar os princípios da vinculação ao instrumento convocatório e da isonomia entre os licitantes.
Por outro lado, parte da doutrina como Bertaiolli e Koller (2025) argumenta que o órgão aderente celebra contrato próprio, regido por sua legislação local, desde que mantenha as condições materiais da ata (objeto e preço).
Assim, o regulamento interno poderia ser aplicado subsidiariamente, sobretudo em matérias procedimentais, como prazos de notificação e trâmites administrativos.
O órgão aderente, embora vinculado à ata de registro de preços, continua a contratar e executar com base em seus próprios regulamentos internos de contratação pública (ex. lei municipal, decreto, regulamento específico), o que sugere que suas normas complementares ou subsidiárias devam prevalecer nele.
Em muitos casos, a regulatória local pode ter normas mais benéficas aos fornecedores ou mais adaptadas às peculiaridades locais, de modo que o órgão aderente argumente por aplicação de seu regulamento.
Do ponto de vista da autonomia administrativa, pode-se sustentar que o órgão aderente não participa do procedimento originário e, portanto, ao aderir ele celebra um contrato próprio, no qual seu regulamento interno (desde que compatível) seria aplicável.
A doutrina e a jurisprudência mostram inclinação para que o aderente atue com observância das condições originais da ata, inclusive cláusulas essenciais e preços, sob pena de descaracterizar a adesão ou comprometer a vantajosidade.
Contudo, há lacuna específica quanto à aplicação de regulamentos internos do órgão aderente que não conflitem com a ata. Não obstante, a aplicação automática do regulamento do órgão gerenciador pode gerar problemas práticos, sobretudo se houver compatibilidade/regulamentação local específica que diverge expressamente.
Assim, parece razoável um critério híbrido: o órgão aderente deve observar todos os elementos essenciais da ata originária (objeto, preços, condições, fornecedores, cláusulas contratuais expressas na ata/edital) e, para as matérias não tratadas ou lacunosas na ata, poderá aplicar seu regulamento interno desde que não conflite com a ata ou prejudique a vinculação assumida.
Regras de execução, sanções e processo administrativo: quais parâmetros?
A ata de registro de preços serve de base para contratações futuras; o órgão aderente celebra contrato ou instrumento equivalente considerando os preços e fornecedores constantes.
Conforme já visto, há entendimento de que tais contratações devem respeitar as mesmas condições. Logo, no que o regulamento do gerenciador define cláusulas contratuais (ex. prazo de vigência, reajuste, reajuste, penalidades), o aderente deve incorporar tais cláusulas no contrato ou instrumento próprio.
Nesse sentido, na aplicação de penalidades (multas, suspensão, declaração de inidoneidade), se o regulamento do gerenciador estipula penalidade específica (ex. multa de 10%), entende-se que o órgão aderente, ao aderir, aceita essas condições. A aplicação de um percentual mais benéfica (ex. 5%) do seu próprio regulamento poderia, na prática, desvirtuar o regime da ata, gerar desigualdade e risco de impugnação da contratação ou da adesão.
Já no processo de apuração de responsabilidade, o órgão aderente deve observar seu próprio ordenamento interno para abertura de processo (com prazos, instauração, defesa, ampla defesa e contraditório) porém, se o instrumento da ata e o seu edital remeter ao regulamento do órgão gerenciador ou incorporar mecanismos específicos (ex. prazos de notificação, procedimento para aplicação de penalidade) o aderente deverá considerar essas normas. É dizer: se o regulamento do gerenciador fixa, por exemplo, 15 dias de notificação e 30 dias para defesa, o contrato derivado da adesão deveria incorporar esses prazos ou prevê-los expressamente. Se o regulamento interno do aderente for mais favorável (ex. 10 dias de notificação), haveria conflito que deveria ser resolvido preferencialmente em favor da condição pactuada na ata/edital.
Boas práticas sugeridas
No ato de adesão, o órgão aderente deve promover análise cuidadosa (jurídica e técnica) para verificar todas as cláusulas da ata, edital e regulamento do gerenciador, com mapeamento das regras que serão aplicadas.
Deve constar no processo administrativo de adesão uma manifestação formal de que o aderente está ciente e concorda com todas as condições da ata.
Em contrato ou instrumento decorrente da adesão, deve ser feita menção expressa ao fato de que “este instrumento deriva da adesão à ata de registro de preços daquele órgão, nos termos do art. 86 da Lei 14.133/2021, e incorpora todas as condições, preços e cláusulas previstas na referida ata, bem como se sujeita ao regulamento do órgão gerenciador para os fins de execução, penalidades e demais condições, e complementa-se pelas normas internas do órgão aderente no que não conflitam”.
Recomenda-se ainda que o órgão aderente identifique nos seus regulamentos internos as matérias que se aplicam de forma subsidiária (por exemplo, prazos para julgamento de processos internos, etapas de defesa, etc.), distinguindo aquelas já previstas na ata.
Considerações finais
A adesão à ata de registro de preços, instituto que ganhou nova formulação com a Lei 14.133/2021, representa importante instrumento de eficiência e racionalização das contratações públicas. No entanto, a adoção dessa modalidade por órgão não participante exige atenção rigorosa ao procedimento administrativo de adesão, à demonstração de vantajosidade, à compatibilidade de preços e à aceitação por parte do órgão gerenciador e fornecedor.
No plano prático, a ausência de previsão normativa explícita quanto à “aplicação normativa” (regulamento do gerenciador ou do aderente) cria um espaço de insegurança jurídica, o que demanda adoção de critérios claros pelos órgãos públicos. A proposta aqui apresentada busca oferecer esse referencial de clareza e segurança: em síntese, o órgão aderente deve submeter-se às condições essenciais da ata originária e aplicar seu regulamento interno apenas de forma subsidiária, desde que compatível e motivado.
Com isso, assegura-se a observância dos princípios da legalidade, da isonomia, da vantajosidade e da vinculação às condições pactuadas, evitando-se riscos de impugnação jurídica ou controle por parte de tribunais de contas.
Fica a recomendação de que os regulamentos internos de órgãos aderentes sejam revisados para contemplarem expressamente a hipótese de adesão à ata de registro de preços, dispondo de cláusula específica que defina qual normativo se aplica, estabeleça claramente o grau de vinculação à ata e discipline as matérias de execução, sanções e processo administrativo derivado da adesão.
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Referências bibliográficas
BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 1 abr. 2021. Disponível aqui.
ZÊNITE. Ao aderir a uma ata de registro de preços, o carona está vinculado a todas as condições fixadas pelo gerenciador. Disponível aqui.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratações Administrativas. 2. ed. São Paulo: Thomson Reuters/RT, 2023.
BERTAIOLLI, Marco Aurélio; KOLLER, Robert Werner. “Ata de registro de preços: até onde vai a ‘carona’ permitida pela legislação?” São Paulo: TCE-SP, 2025.
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