O sistema de registro de preços (SRP) é um instrumento auxiliar às contratações públicas conceituado pela nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021) como um conjunto de procedimentos para a realização de registro formal de preços para contratações futuras [1].
O produto da licitação do SRP é uma ata de registro de preços, documento vinculativo e obrigacional, com o detalhamento de valor, objeto, fornecedor [2], dentre outras características essenciais para se possibilitar a contratação do produto ou serviço registrado pelos órgãos/entes gerenciador [3], participantes [4] e não participantes [5] (carona), conforme as especificações legais.
Trata-se de procedimento que confere eficiência à contratação pública, ao permitir ganho de economia de escala com demandas agregadas; redução de custos de transação, ao se concentrar em um único procedimento contratações plurais; racionalização de despesas, ao propiciar compras ágeis que dispensam a formação de grandes estoques pela administração pública, dentre inúmeros outros benefícios que tornaram o sistema como um dos preferenciais na licitação de grandes volumes de produtos e serviços.
Não obstante, a formação dessa espécie de catálogo à disposição do gestor tem por finalidade agregar agilidade na contratação de produtos ou serviços comuns e padronizáveis e não a de se transformar em um instrumento de fuga à regra da licitação para contratar.
A mesma ressalva se aplica aos consórcios públicos, que são entes regidos pela Lei n. 11.107/2005, sobretudo os intermunicipais e de direito público, majoritariamente utilizados no Brasil conforme levantamento do Observatório dos Consórcios Públicos da Confederação Nacional de Municípios [6].
Efetivamente, os consórcios públicos visam prestigiar o ganho de economia de escala ao possibilitar a coordenação interfederativa, sobretudo entre municípios, para a atuação conjunta na concretização de políticas públicas e prestação de serviços públicos. O consórcio possibilita a constituição de pessoa jurídica diversa, visando à gestão associada de fins de interesse comum pelos entes federativos consorciados, sendo importante ferramenta à disposição do gestor [7].
No entanto, independentemente de sua natureza jurídica, de direito público ou privado, fato é que os consórcios públicos serão regidos pelos princípios da administração pública e da gestão fiscal e integrarão a administração indireta de todos os entes da federação a ele consorciados. Como destaca Di Pietro:
“Não há como uma pessoa jurídica política (Estados, Distrito Federal e Municípios) instituir pessoa jurídica administrativa para desempenhar atividades próprias do ente instituidor e deixá-la fora do âmbito de atuação do Estado, como se tivesse sido instituída pela iniciativa privada. Todos os entes criados pelo Poder Público para o desempenho de funções administrativas do Estado têm que integrar a Administração Pública Direta (se o ente for instituído como órgão sem personalidade jurídica) ou Indireta (se for instituído com personalidade jurídica própria)” [8].
Em outras palavras, tanto o sistema de registro de preços, quanto os consórcios públicos, são soluções postas pelo legislador brasileiro para se enfrentar dificuldades práticas da administração pública, visando conferir instrumentos adicionais para a eficiência na gestão.
Eficiência, no entanto, não se confunde com a fuga das regras e princípios basilares da gestão pública que devem orientar o gestor em todos os seus atos, sob pena de desvio de finalidade de tais institutos jurídicos na prática, e cometimento de irregularidades em potencial.
É o caso da prática de contratualização coloquialmente conhecida como “barriga de aluguel” em sistemas de registro de preços. Tal expressão foi cunhada em julgados do Tribunal de Contas da União [9] para a conduta de se realizar a licitação sem a real demanda ou de se majorar artificialmente o quantitativo do produto ou serviço registrado, de modo que a ata de registro de preços decorrente do procedimento licitatório possibilite um maior número de adesões e, consequentemente, permita que o fornecedor registrado comercialize seus produtos ou serviços com órgãos/entes diversos, sem nova licitação.
Prática permite venda de atas de registro de preços
De pronto, deve-se registrar que não configura ilícito, por si só, a ata de registro de preços possuir um maior volume de aquisições por caronas do que pelo órgão/ente gerenciador e participantes, afinal, a norma admite expressamente que as adesões à ata por órgãos/entes não participantes alcancem, no conjunto, até o dobro do quantitativo de cada item registrado [10].
O problema está no ajuste ilícito entre agentes públicos e privados para criação de uma demanda artificial ou absolutamente superestimada, gerando, por consequência, um limite exorbitante de adesões.
A prática gravosa ocorre a partir do conluio entre agentes públicos e privados. Os primeiros, por serem responsáveis por licitar demanda inexistente ou inflada artificialmente; os últimos, por conferirem vantagem indevida para “incentivar” a conduta desviada do agente público que propiciará a sua participação na licitação e registro do seu produto ou serviço para a posterior comercialização da ata e adesão por caronas, ou seja, aqueles órgãos/entes não participantes da licitação
Com isso, a “barriga de aluguel” permite a criação de um verdadeiro mercado ilegal de comercialização de atas de registro de preços por fornecedores mal-intencionados, os quais obtém favorecimento indevido ao vencerem uma única licitação fraudada em sua estimativa de demanda, possibilitando que o detentor da ata superestimada venda seu produto ou serviço a outros órgãos/entes da administração sem licitar.
A conduta descrita possui um risco aumentado nos consórcios públicos. De fato, os consórcios são entidades que podem ser criadas com objetivos diversos [11], múltiplos entes federativos associados e que, no cenário nacional, crescem exponencialmente em importância, tamanho e orçamento.
Não obstante, ainda são comumente dotados de controles internos deficitários ou mesmo inexistentes. Tal fato, agregado à complexidade no planejamento da licitação devido à pluralidade de entes consorciados demandantes do registro de preços, os tornam mais expostos a tais riscos de ajustes ilícitos.
A prática da “barriga de aluguel” é passível de sanções tão graves quanto a conduta dolosa perpetrada, podendo inclusive configurar ato de improbidade administrativa [12], ato da Lei Anticorrupção [13] ou crime contra a administração pública [14], a depender das peculiaridades do caso concreto.
Cabe ressaltar que a deficiência no planejamento, como regra, não caracteriza o ilícito em questão, apesar de poder eventualmente gerar responsabilidade pessoal do agente público em caso de erro grosseiro, ou seja, aquele manifesto, evidente e inescusável, praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, imprudência ou imperícia [15].
A prevenção de tal irregularidade é possível por meio do adequado planejamento da licitação. A exemplo, a realização prévia de ampla pesquisa de mercado, condição legal para a realização do SRP, não pode se limitar exclusivamente a poucos fornecedores, devendo abranger documentos que comprovem outras vendas efetuadas por fornecedores a entes privados ou públicos, anúncios públicos, extratos de publicações contratuais, pesquisas em sítios eletrônicos de compras governamentais de outros entes federativos, dentre outras fontes, que possibilitem colher elementos suficientes para o adequado planejamento da contratação pretendida.
É necessária, portanto, a diversificação das fontes das informações coletadas, observando-se outras contratações públicas, sistemas referenciais de preços, sítios especializados, bem como contratos anteriores do próprio órgão/ente contratante.
Os quantitativos devem ser amparados em estimativa de consumo e utilização prováveis pelos municípios consorciados, lastreados em demanda concreta estimada com base em critérios técnicos para sua mensuração, explicitados em memórias de cálculo sempre que couber.
Ademais, a justificativa adequada para a contratação, contendo explicações acerca da demanda imediata e concreta, é elemento essencial do bom planejamento, não sendo adequada a utilização de justificativa genérica de que a contratação se dará por registro de preços uma vez que não se tem o quantitativo exato definido previamente a ser adquirido/contratado pelos municípios consorciados, comumente utilizada.
A possibilidade de adesão à ata de registro de preços pelos órgãos/entes caronas deve ser uma medida anômala e excepcional; uma faculdade conferida pelo órgão gerenciador, a ser devidamente motivada para o exercício do controle interno e externo, afinal, também os consórcios públicos são sujeitos à fiscalização contábil, operacional e patrimonial pelos tribunais de contas, inclusive quanto à legalidade, legitimidade e economicidade de suas despesas, atos e contratos [16].
Boas práticas são essenciais para a maior assertividade quanto à estimativa de demanda para registro de preços. O planejamento adequado se torna ainda mais relevante nos consórcios públicos por suas próprias peculiaridades. Trata-se de medidas necessárias para se mitigar riscos de ajustes ilícitos entre fornecedores e órgãos/entes gerenciadores das atas de registro de preços de modo a se evitar a geração de atas com quantitativos superestimados e aumento indevido do limite de adesões, com consequente favorecimento ilegal do licitante vencedor que passa a comercializar os itens com outros órgãos/entes da administração pública sem licitar, caracterizando a prática ilícita da “barriga de aluguel”.
[1] Lei 14.133/2021, art. 6º […] XLV – sistema de registro de preços: conjunto de procedimentos para realização, mediante contratação direta ou licitação nas modalidades pregão ou concorrência, de registro formal de preços relativos a prestação de serviços, a obras e a aquisição e locação de bens para contratações futuras;
[2] Lei 14.133/2021, art. 6º […] XLVI – ata de registro de preços: documento vinculativo e obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, no qual são registrados o objeto, os preços, os fornecedores, os órgãos participantes e as condições a serem praticadas, conforme as disposições contidas no edital da licitação, no aviso ou instrumento de contratação direta e nas propostas apresentadas;
[3] Lei 14.133/2021, art. 6º […] XLVII – órgão ou entidade gerenciadora: órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e pelo gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;
[4] Lei 14.133/2021, art. 6º […] XLVIII – órgão ou entidade participante: órgão ou entidade da Administração Pública que participa dos procedimentos iniciais da contratação para registro de preços e integra a ata de registro de preços;
[5] Lei 14.133/2021, art. 6º […] XLIX – órgão ou entidade não participante: órgão ou entidade da Administração Pública que não participa dos procedimentos iniciais da licitação para registro de preços e não integra a ata de registro de preços;
[6] Em consulta aos dados do observatório se obteve o número total de 725 consórcios públicos intermunicipais no Brasil, sendo que 642 destes são constituídos sob o regime jurídico de direito público. Disponível em: https://consorcios.cnm.org.br/. Acesso em 04 nov 2025.
[7] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo 27 ed São Paulo Atlas, 2014 p 548
[8] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella Direito Administrativo 27 ed São Paulo Atlas, 2014 p 549
[9] A exemplo, cita-se o Acórdão 4595/2024, Primeira Câmara; Acórdão 80/2022, TCU Plenário; Acórdão 1668/2021- TCU-Plenário
[10] Lei 14.133/2021, art. 86 […] § 5º O quantitativo decorrente das adesões à ata de registro de preços a que se refere o § 2º deste artigo não poderá exceder, na totalidade, ao dobro do quantitativo de cada item registrado na ata de registro de preços para o órgão gerenciador e órgãos participantes, independentemente do número de órgãos não participantes que aderirem.
[11] Vide art. 3º do Decreto n. 6.017/2007; art. 2º, caput, da Lei n. 11.107/2005; art. 241 da Constituição da República de 1988.
[12] A exemplo do ato de improbidade importando em enriquecimento ilícito disposto no art. 9º, inciso I, da Lei n. 8.429/92.
[13] A exemplo do ato de prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente público, ou a terceira pessoa a ele relacionada, disposto no art. 5º, inciso I, da Lei n. 12.846/2013; ou do ato de, no tocante a licitações e contratos, fraudar licitação pública ou contrato dela decorrente, disposto no art. 5º, inciso IV, alínea “d”, da Lei n. 12.846/2013.
[14] A exemplo de corrupção passiva e corrupção ativa, nos termos dos art. 317 e 333 do Código Penal, respectivamente.
[15] Nos termos do art. 28 da LINDB e art. 12, §1º, do Decreto n. 9830/2019.
[16] Nos termos do art. 9º da Lei n. 11.107/2005
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