O STF deve enfrentar o nepotismo (?): um novo capítulo

O nepotismo consiste em se valer de determinada ocupação de cargo público para beneficiar seus familiares, até o terceiro grau, por meio da ocupação de outros cargos públicos, independentemente da qualificação técnica para o exercício da indicada função pública pelo integrante de sua família.

É o que se depreende da Súmula Vinculante 13 do STF:

“A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração pública direta e indireta em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.”

A partir dessa premissa, observa-se que a indicação para ocupar cargo público possui limites, não é integralmente livre, como poderia se exarar de uma interpretação literal do artigo 37, II,da CF/1988 que assim expressa:

“A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.”

Tal conclusão é alcançada, inclusive, a partir da análise de uma linha histórica jurisprudencial do STF, conforme será tratado a seguir. Caminho que segue, destacadamente, desde o debate sobre a proibição do nepotismo, passando pelo advento da mencionada Súmula Vinculante 13, até que, em 23/10/25, surpreendentemente, o STF formou maioria de seis votos a um para reconhecer a constitucionalidade da nomeação de parentes para cargos de natureza política, caso critérios objetivos de qualificação técnica e idoneidade moral sejam respeitados – mesmo sem estabelecer como considerar tais critérios, em concreto.

Em que pese tal entendimento, não se pode perder de vista que, inclusive, em uma perspectiva histórica, o nepotismo no ambiente do Poder Público Nacional representa, efetivamente, uma erva daninha para a realização da boa Administração Pública. É uma evidente agressão, também, aos princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade, como já dito de forma enfática pelo próprio STF em outros iluminados episódios sobre o mesmo tema.

O nepotismo e a jurisprudência do STF

A partir da análise de alguns julgados do STF, objetiva-se indicar uma perspectiva de como a jurisprudência da Corte confronta a prática do nepotismo no Poder Público, extraindo, assim, uma perspectiva consequencialista desta reprovável atuação administrativa.

Destaca-se, além disso, o advento da Res. CNJ 7/2005 e a já citada Súmula Vinculante 13, que enrobustecem o debate sobre limites e deveres estatais de intervir em escolhas públicas de ocupação de cargos público, por agentes públicos, que realizarão tarefas públicas, obrigatoriamente, conforme e com o firme desiderato de realização do interesse público aderente à atividade vinculada à ocupação pública que estiver sob questionamento de legalidade.

Contudo, remanescem questionamentos sobre a extensão de aplicabilidade da referida súmula vinculante, em face da suposta necessidade, por exemplo, de previsão de lei formal sobre o nepotismo, para sua efetividade, bem como, da legalidade do chamado “nepotismo cruzado”.

Apesar de tais questionamentos, o fato é que não escapa de uma interpretação conforme a Constituição a conclusão de que a prática do nepotismo não se coaduna com o sistema jurídico estabelecido após o advento da Carta Maior de 1988.

Spacca

Inaceitável, no âmbito estatal, por falta de legitimidade material, a prática de atos voltados ao benefício pessoal, como se caracteriza no exercício imoral do nepotismo. Logo, seja por falta de lei específica, seja por interpretações que ignorem uma perspectiva sistemática do sistema jurídico conformado após o advento da Constituição Federal, discursos que objetivem a sustentação do nepotismo no Estado precisam ser definitivamente rechaçados.

Aparentemente, era essa a tendência observada na linha do tempo jurisprudencial do STF, exemplificadamente, como segue:

Em 1997 destaca-se um importante precedente do STF voltado ao caminho do afastamento do nepotismo no Poder Público.

“Dispositivo de Constituição Estadual que não vulnera a Carta Magna ao vedar a nomeação de parentes consanguíneos e afins até o segundo grau para cargos comissionados no âmbito dos três Poderes” (ADI 1.521-4, 12.03.97).

Ao saltar para 2005, observa-se a consolidação do caminho já sedimentado pela Suprema Corte, no vetor de banimento da prática de nepotismo em qualquer das três Funções do Estado, a partir de uma clara violação do princípio constitucional da moralidade.

“Nomeação da irmã do vice-presidente do TRT-16.ª Reg. para exercer cargo em comissão no Tribunal — Violação ao princípio da moralidade administrativa” ( MS 23.780-5, 28.09.05).

Em 2006, o debate avança e busca coibir o nepotismo por meio dos chamados parentes por afinidade, além dos parentes em segundo grau antes considerados, levando em conta a família por afinidade e a figura do nepotismo cruzado — prática em que diferentes ocupantes de cargos públicos empregam familiares um dos outros, como troca de favores, em clara ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade. Isto tudo a partir da indicação de constitucionalidade da Res. CNJ 7/2005, editada em prol do combate do exercício de nepotismo no âmbito do Poder Judiciário.

“Constitucionalidade da Res. CNJ 7/2005 — Divergência com a legislação civil sobre o conceito de ‘parentesco’ para fins de caracterização do nepotismo — Inclusão, entre as vedações, do parentesco ‘por afinidade’ (até o terceiro grau) e do ‘nepotismo cruzado’” (MC na ADC 12-6, 16.02.06).

Adiante, sobre a aplicabilidade da Res. CNJ 7/2005 para as demais Funções do Estado, observa-se a manutenção de uma lacuna, sendo indicada a necessidade de lei formal em precedente do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte, posteriormente assentado como repercussão geral pelo STF.

“Inaplicabilidade da Res. CNJ 7/2005 – Ausência de dispositivo vedando a prática do nepotismo — Necessidade de lei formal” (TJRN, ApCiv 2007.006909-8, j. 11.12.07).

“Repercussão geral — Ocorrência — Nepotismo — Princípio da moralidade — Necessidade de lei em sentido formal — Questão que transcende os interesses subjetivos das partes” (Repercussão geral em RE 579.951-4, j. 17.04.08).

Entretanto, no mesmo ano de 2008, o STF se manifestou no sentido da não necessidade de lei formal para consolidar a proibição de nepotismo no âmbito das três Funções do Estado, restando claro que tal proibição advém de uma evidente ofensa aos princípios constitucionais estampados no caput do artigo 37 da CF/1988, com destaque aos da impessoalidade e da moralidade.

“Administração Pública — Vedação ao nepotismo — Suposta necessidade de lei formal — Alegada inaplicabilidade da Res. CNJ 7/2005 ao Executivo e ao Legislativo — Inadmissibilidade — Proibição que decorre dos princípios contidos no artigo 37, caput, da CF/88” (RE 579.951-4, j. 20.08.2008).

Ainda nesse mesmo ano de 2008, com o advento da Súmula Vinculante 13 do STF, que veda a prática do nepotismo no Poder Público, levanta-se o debate sobre os limites de sua aplicabilidade.

Assim, decide o STF que, em determinados casos, não se aplica o que fora antes decidido, ou seja, o caminho realizado com o vetor de se abolir a prática do nepotismo no Estado pátrio encontrou uma abertura.

Tal brecha ocorre quando se trata de atividade direta dos chefes do Poder Executivo dos municípios, dos estados e da União (apesar da Constituição tratar especificamente sobre o chefe de Poder Executivo Federal, artigo 76), no exercício de sua função política no Estado, por meio de cargos políticos, e, conforme o entendimento extraído desse julgado, não por meio de cargos administrativos (sendo que estes, políticos, estariam supostamente blindados pelo caminho que veda o nepotismo).

“Nepotismo — Descaracterização — Governador do Estado que nomeia seu irmão como secretário — Admissibilidade – Inaplicabilidade da Súmula vinculante 13 aos agentes políticos” ( AgRg na MC na Rcl 6.650-9,  16.10.08).

Em 2009 retoma-se o debate anterior no STF (com os mesmos personagens, inclusive), agora, para nomeação do exercício de cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Paraná. Ressurge o debate acerca da indicação de agente político ou de agente administrativo, bem como, a pretexto de melhor regular tal tema, a pretensa necessidade de lei formal para regular o nepotismo.

Como já destacado, a tese que ora se defende é da proibição de retrocesso de conquistas jurídicas em prol do republicano Estado de Direito que se vivencia atualmente.

“Reclamação constitucional. Denegação de liminar. Ato decisório contrário à Súmula Vinculante 13 do STF. Nomeação para o exercício do cargo de conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Suposto enquadramento como agente político. Vícios no processo de escolha. Aparente incompatibilidade com a sistemática da Constituição Federal. Prescindibilidade, ademais, da edição de lei formal para coibir o nepotismo. Presença do fumus boni iuris e do periculum in mora. Liminar deferida em Plenário” (AgRg na MC na Rcl 6.702-5, 04.03.09).

Em 2012, observa-se uma decisão emblemática sobre a nefasta questão do nepotismo cruzado, via troca de favores por ocupantes de cargos públicos. Logicamente, escancara-se a afronta ao princípio da moralidade, impessoalidade e demais sujeições da atividade pública estatal.

“Nepotismo cruzado — Caracterização — Troca de favores entre membros do Judiciário que constitui ato contrário ao interesse público — Violação do princípio da moralidade administrativa — Ilegalidade do ato por desvio de finalidade” (MS 24.020, j. 06.03.12).

Já em 2018, o STF assim se manifestou acerca da necessidade da presença de vínculo de subordinação direta entre os agentes públicos para a caracterização da prática de nepotismo:

“Em situações envolvendo o Poder Judiciário, considerando necessária a presença de vínculo de subordinação entre dois cargos de comissão de assessoramento, exercidos por parentes, para configurar o nepotismo (Pedidos de Providências — CNJ 294, 374, 602 e 1.264). (…) o CNJ editou o Enunciado Administrativo 1, que, exige a presença de vínculo de subordinação entre dois cargos de comissão de assessoramento, exercidos por parentes, para configurar o nepotismo; não sendo possível considerar hipótese de nepotismo situações de manutenção de ‘assessores sem vínculos hierárquicos entre si’, mas sim subordinados a terceiras pessoas” (Rcl 28164, 27.03.18, DJe 03.04.18).

E, nessa mesma decisão, o ministro Alexandre de Moraes cita pertinente posicionamento do ministro Dias Toffoli sobre o tema:

“O enunciado da Súmula Vinculante 13 não pretendeu esgotar todas as possibilidades de configuração de nepotismo na Administração Pública, uma vez que a tese constitucional nele consagrada consiste na proposição de que essa irregularidade decorre diretamente do caput do art. 37 da Constituição Federal, independentemente da edição de lei formal sobre o tema. 3. Cuidando-se de nomeação para pessoas jurídicas distintas e inexistindo relação de parentesco entre a autoridade nomeante e o nomeado, a configuração do nepotismo decorrente diretamente da Súmula Vinculante n. 13 exige a existência de subordinação da autoridade nomeante ao poder hierárquico da pessoa cuja relação de parentesco com o nomeado configura nepotismo (…)” (Rcl 9.284, rel. Min. Dias Toffoli, 1ª T., j. 30.09.14).

O novo capítulo da discussão: é possível a nomeação de parente para cargo político?

No julgamento do RE 1.133.118 RG (Tema 1.000), o STF terá que decidir, em definitivo, a respeito da “constitucionalidade de norma que prevê a possibilidade de nomeação de cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante, para o exercício de cargo político”, por exemplo, ministros de Estado, secretários estaduais e municipais.

Em que pese a formação de maioria de 6 votos a 1 para admitir espaços de nepotismo no Poder Público, ainda é possível reverter tal situação.

Será que existe uma justificativa racional para a distinção entre o caso ora examinado e os julgados anteriormente citados ou mesmo frente a Súmula Vinculante 13?

A simples distinção da natureza dos cargos seria suficiente para afastar a aplicação da Súmula Vinculante 13 ao caso em julgamento no STF?

A partir da aplicação direta dos princípios constitucionais da moralidade, impessoalidade e da isonomia, exaltados pelo próprio STF inúmera vezes nos mais diversos temas relacionados ao Poder Público, evidencia-se que o nepotismo é uma prática contrária aos valores republicanos que estruturam o país, pois abre os portões estatais para o nefasto compadrio político no ambiente da atividade pública.

Entretanto, o Poder Público possui amarras bem atadas por princípios que consolidam o Estado Democrático de Direito que asseguram a população de que a coisa pública está sendo gerida para o bem comum, naturalmente, quando tais princípios são efetivamente atendidos.

Logo, aparentemente, não é possível admitir o retrocesso das conquistas já alcançadas no Republicanos Estado democrático de Direito em prol da consolidação da moralidade e da impessoalidade do exercício da função pública.

Assim, talvez, uma das questões que se aflora do julgamento em destaque é: não seriam cargos políticos, por natureza, públicos? A condição de cargos de governo retira a carga republicana (de atuação responsável e responsabilizável) do cargo público a ser exercitado? É possível aceitar retrocessos de conquistas como essa de afastamento do nepotismo nas Funções do Estado?

Naturalmente, as respostas devem estar direcionadas conforme o vetor republicano de maior controle possível e viável do que é público e exercitado em nome do povo.

Logo, aceitar que algum setor do Estado (seja o instrumental, o essencialmente político ou o governamental) possa agir contrariamente aos princípios (sujeições) constitucionais indicados para o bem agir do Poder Público é regredir não só no tempo, mas também no amadurecimento constitucional que determina os rumos da atuação estatal, fato inaceitável.

Dessa forma, espera-se que o STF novamente exerça com responsabilidade a sua missão de guardião da Constituição e reconheça a inconstitucionalidade de todo e qualquer tipo de nepotismo.