Nova interpretação judicial ‘retroativa para pior’, atropelando direitos processuais em fruição?

O tema dos efeitos ex lege sobre acesso e restrição a direitos é antigo. Para definir o morto e o vivo em termos de direitos importa saber como a lei qualifica uma determinada situação jurídica subjetiva. Hegel já dizia, no início do século 19, nos seus Princípios da Filosofia do Direito, que “o processo dá às partes as condições para fazerem valer seus meios de prova e motivos jurídicos, e ao juiz as de conhecer o assunto. As fases do processo são elas mesmas direitos”. O processo é um curso que se move dentro do enquadramento que a lei impõe em cada etapa.

O pensador francês Paul Roubier escreveu diversas obras sobre a vida e a morte dos direitos, e sobre como se dão o reconhecimento e a qualificação das situações jurídicas subjetivas (vale muito a leitura das seguintes obras de Roubier: Le Droit Transitoire — Conflits des Lois dans le Temps; Théorie Générale du Droit e Droits Subjectifs et Situations Juridiques). No Brasil, na mesma linha, tivemos o clássico O Direito e a Vida dos Direitos, de Vicente Ráo, do qual temos os originais do autor em nossa biblioteca.

Foi publicada, nesta ConJur, a notícia de que a nova Lei de Improbidade foi novamente retalhada por decisão monocrática. Dizemos “novamente”, pois já tivemos oportunidade de tratar deste tema aqui nesta revista, quando discutimos se o controle de constitucionalidade implicaria a autorização para o STF poder “relegislar a improbidade”. A decisão monocrática de setembro de 2025, aqui em debate, atropelou em marcha-à-ré a decisão colegiada do próprio STF em 2022. Vejamos.

Em 18 de agosto de 2022, o Pleno do STF julgou constitucional a nova estrutura da improbidade no Brasil, definida pelo Congresso após amplo debate com os órgãos de controle. A Lei Federal nº 14.230, de 25 de outubro de 2021 fixou novos marcos temporais para celeridade nos processos de improbidade, e o STF determinou que estes marcos passariam a contar a partir da publicação da própria lei. Ou seja, o Pleno do STF estabilizou a situação social em relação à referida norma, vedando efeitos retroativos e determinando que os quatro anos da prescrição intercorrente passassem a contar a partir de 26 de outubro de 2021 (e assim a concretização “ex lege” da prescrição quadrienal se dá automaticamente a partir de outubro de 2025).

A nova norma pretendeu impor uma maior celeridade para as ações de improbidade. Não é possível que um sujeito seja acusado pelos órgãos de repressão, por exemplo, por mera disparidade de interpretação sobre o regime de direito público, e que tais ações perdurem por várias décadas. A antiga sistemática de improbidade (anterior a 2021) foi o que gerou o apagão das canetas. Ninguém mais no Brasil, no seu juízo normal, quer ser ordenador de despesas. Participamos da banca de Antônio Carlos Alves Pinto Serrano cujo doutorado tratou brilhantemente sobre o tema.

Quem irá aceitar ordenar os milhões de reais em gastos com serviços públicos, correndo o risco de ter que responder por tudo isso com seu salário sempre menor que do que o teto constitucional? Conforme já escrevemos na Folha de S.Paulo, em menos de 6% das ações de improbidade há típica malversação dolosa de valores. Perceba-se que grande parte das ações de improbidade é ajuizada apenas com o efeito de criar custos e empecilhos na vida política de quem nada pretendeu desviar. E são empecilhos pessoais que pesam décadas sobre a cabeça de quem muitas vezes morre antes de ser julgado. É necessário acelerar tais ações de improbidade: mais ainda quando haja desvios dolosos reais (danos estes que sim são imprescritíveis, mas precisam de rápida condenação para que o patrimônio público desviado possa efetivamente ser recuperado antes que evapore).

Não é verdade, portanto, o argumento ad terrorem de que a nova norma de improbidade irá impedir a responsabilização ou deixar prejuízos reais dolosos sem recuperação. Muito pelo contrário: a nova lei quer mesmo é acelerar a recomposição do patrimônio público. O STF, no Tema 897 da repercussão geral, já deixou esclarecido que “são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa”. Ou seja, não é verdade o argumento exorbitante de que haveria prejuízos para “milhares de ações em trâmite”. Nenhuma ação com prejuízos dolosos comprovados irá prescrever. Nenhuma!

Spacca

O que está em jogo neste caso é o poder de sequestrar a vida política e a biografia das pessoas por várias décadas. Quem promoveu desvios reais seguirá respondendo, pois o ressarcimento por tais desvios foi considerado imprescritível no julgamento do Tema 897 (ressalvada a posição majoritária da doutrina segundo a qual apenas poderia haver imprescritibilidade quando a Constituição assim o determinasse textualmente). A Lei Federal nº 14.230/21 entrou em vigor na data da sua publicação, o que efetivamente já ocorreu, reitere-se, com pleno vigor, entre 25 de outubro de 2021 e 25 de fevereiro de 2022 (data em que foi concedida a primeira liminar suspendendo a aplicação retroativa da lei). Não há como apagar os efeitos da nova lei neste período, pois estamos diante de norma de ordem pública.

Judiciário não pode parar a realidade

Muitos processos foram extintos até 25 de fevereiro de 2022, e outros tantos aguardam a extinção tão logo se encerre o julgamento. A matéria é de ordem pública, e todos os processos cujos prazos prescricionais se enquadravam no texto da nova lei – no lapso de quatro meses acima referido – foram fulminados pela prescrição entre outubro de 2021 e fevereiro de 2022.

Temos aqui um efeito “ex lege” automático. Como diz Vicente Ráo: nada além da vacatio legis pode deter o vigor da lei (em O Direito e a Vida dos Direitos, capítulo 12). Ou seja, não há motivo para paralisar a extinção dos processos já prescritos, apenas porque o STF ainda vai disciplinar o que irá ocorrer com os prazos que ainda irão transcorrer após a sua decisão (que merece todo respeito e será respeitada). O Judiciário pode muito, mas não pode parar a realidade. Quanto mais demora a lei para entrar em pleno em vigor, maiores são as chances de o patrimônio público desviado não ser mais encontrado. Não faz sentido, com o devido respeito, querer transformar o direito e a vida dos direitos no “torto e a morte dos ritos”.

O STF pode fulminar uma norma de inconstitucionalidade, mas não pode apagar os efeitos consumados automáticos da legislação. Lá se vão quase 20 anos da reforminha de 2006 pela qual a prescrição deve judicialmente ser reconhecida de ofício. O CPC de 2015 consolidou todas estas reformas, e desta forma é claríssimo pelo dever de reconhecimento de ofício da prescrição. Imputações de improbidade colhidas pela prescrição intercorrente impedem o curso de tais processos para fins de inflição das penas restritivas a direitos (previstas na norma de improbidade), mas não impedem a cobrança via ações em que haja pedido específico de ressarcimento por ato doloso (ver Agravo 1041872-07.2023.4.01.0000, 4ª Turma do TRF1, desembargador Marcos Augusto de Sousa)

A decisão monocrática do ministro Alexandre de Morais na ADI 7.236 pode então valer apenas a partir de sua prolação (e não retroativamente sobre cursos processuais já transcorridos). Caso contrário, a decisão monocrática de 23 de setembro de 2025 equivaleria a uma liminar obstativa do curso do vigor da própria decisão colegiada do STF, proferida em 18 de agosto de 2022 no Tema 1.199. Isso faria até ressuscitar decisões do passado, como por exemplo a que foi objeto do parecer proferido nos autos da ação 1012178-72.2018.8.26.0053 pelo Ministério Público de São Paulo, no qual o MP pleiteou a extinção da ação de improbidade que corria em face de Edson Aparecido dos Santos. O bem lançado parecer ministerial, na ação paulista nº 1012178-72.2018.8.26.0053, foi claro ao entender que a matéria da prescrição é de ordem pública, e que os efeitos “ex lege” da nova de improbidade são automáticos e inexoráveis.

Jamais uma decisão monocrática deveria atropelar uma posição colegiada de qualquer corte, exatamente no mesmo caso em debate, ainda que um dado relator possa ressalvar sua posição pessoal e não aderir à jurisprudência consolidada em casos similares. Aqui estamos diante da sustação de efeitos colegiados sobre o mesmo thema decidendum. E mais. Para modificar o anteriormente fixado, seria necessário estabelecer alguma regra de transição. A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Lindb) é clara em seu artigo 23 ao determinar que a nova interpretação por decisão judicial, que imponha novos deveres ou ritos, precisa estar condicionada a um cumprimento proporcional. Um prazo estava em vias de fruição final, e alterar a interpretação nos estertores desta consolidação seria atentar ao mesmo tempo contra a segurança jurídica, a isonomia e a proibição da surpresa processual.

Vale dizer: até mesmo o Plenário da corte estaria obrigado pela Lindb, em nossa visão, a prever um regime de transição, isto se efetivamente desejar modificar a sua própria decisão anterior no mesmo caso, a qual manteve a norma em vigor com marcos temporais prospectivos a partir de 25 de outubro de 2021. Ademais disso, os artigos 10 e 27 da Lei Federal nº 9.868/99 – norma que regula o processo das ações constitucionais – parecem claros ao exigir decisão colegiada célere (artigo 5º, LXXVIII, CF), para a convalidação de medida cautelar após a oitiva do Congresso, sendo necessário quórum especial para diferir no tempo uma nova interpretação, sem a possibilidade de retroatividade para cassação de efeitos ex lege pretéritos já consolidados. Ou a suspensão determinada pela decisão de 23 de setembro de 2025 vai reabrir ações como a que já extinguiu a ação de improbidade nº 1012178-72.2018.8.26.0053 acima referida?

A Lei de Improbidade remodelada em 2021 abriu um novo leque de possibilidades para a boa e rápida gestão destas ações pelo Ministério Público. Basta olhar a margem de discrição, por exemplo, para acordos de não persecução civil, quando poderá o Promotor tomar em consideração a “personalidade do agente, a natureza, as circunstâncias, a gravidade e a repercussão social do ato de improbidade, bem como as vantagens, para o interesse público, da rápida solução do caso”. Estamos aqui diante dos conteúdos indeterminados a que alude o precitado artigo 23 da Lindb. O que há de uníssono na nova lei é esse desejo de prestígio à celeridade (artigo 5º, LXXVIII, CF). Tempo que passa é verdade que foge, e valores desviados ficam cada vez mais longe do caminho de retorno aos cofres estatais.

O Direito precisa ser um caminhar adiante, e não a revisão distópica e casual de um passado já regulado judicialmente. Houve acordo no Congresso. Ocorreram debates com a sociedade, a OAB e o Ministério Público. O STF fixou o vigor integral da nova lei há quatro anos e exerceu assim sua função constitucional. Seria, com a devida vênia, uma contradição os tribunais entenderem que a nova norma sancionatória de direito material não pode retroagir para beneficiar, mas a decisão monocrática pode formalmente retroceder sobre a mesma decisão colegiada para prejudicar. Retroagir a interpretação judicial, para prejudicar situações jurídicas subjetivas já impactadas pela lei, seria a aplicação do preceito da “novatio exegesis iudicialis in peius”.