A reforma tributária do consumo, promulgada pela Emenda Constitucional 132, de 20 de dezembro de 2023, e até então materializada na Lei Complementar (LC) 214, de 16 de janeiro de 2025, que, dentre outras disposições, instituiu o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), é sem dúvida umas das maiores e mais arrojadas alterações do ordenamento jurídico brasileiro.
A revolução da mudança é tão acachapante que serão necessários anos — décadas, inclusive — para o decurso completo do chamado “período de transição”, findo o qual o IBS e a CBS estarão integralmente inseridos, em todos os seus efeitos, no Sistema Tributário Nacional.
Se antes da edição da LC 214/2025 o início da vigência das novas regras da reforma tributária parecia distante, a verdade é que estamos a apenas três meses do início da produção de efeitos do sistema dual de incidência de tributos sobre o consumo. Em 1º de janeiro de 2026, o cumprimento de regras de transição relevantes do IBS e da CBS serão plenamente exigíveis.
Para os contribuintes que possuem contratos administrativos com a administração pública, a LC 214/2025 acertadamente presume que a transição para o IBS e a CBS repercute no equilíbrio econômico-financeiro, razão pela qual há regras relevantes para assegurar o reequilíbrio dos instrumentos contratuais previstas nos artigos 373 a 377.
O direito do particular/contribuinte ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo se trata de uma garantia constitucional, prevista no artigo 37, XXI, da Constituição, sendo considerado intangível pela abalizada doutrina administrativista [1]. Quaisquer alterações na relação pactuada que modifiquem a equação originária de direitos e obrigações entre as partes gera o dever de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo.
As regras de reequilíbrio dos contratos administrativos previstas na Lei Complementar 214/2025 são aplicáveis aos contratos administrativos celebrados antes da entrada em vigor da lei complementar, ocorrida em 16 de janeiro de 2025; ou aos contratos firmados após a vigência da lei, mas cuja proposta tenha sido apresentada antes daquela data.
Garante-se expressamente ao contratado o ajuste dos aludidos contratos administrativos vigentes quando da entrada em vigor da LC 214/2025 para assegurar o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em virtude da alteração da carga tributária efetiva suportada, desde que o desequilíbrio for comprovado.
Embora assegurado o restabelecimento do equilíbrio contratual, ele não é automático. Há um procedimento administrativo específico e exclusivo por meio do qual o contratado deve demonstrar o quanto e como a nova carga tributária efetiva do IBS e da CBS abalou a equação econômico-financeira do contrato administrativo. Por esse motivo, os contribuintes precisam estar atentos ao procedimento e prazos aplicáveis para pleitear o restabelecimento do equilíbrio contratual.
Inicialmente, é imprescindível que o contratado determine e comprove documentalmente a carga tributária efetiva suportada, de modo a revelar a majoração que desequilibra o contrato administrativo. A determinação da carga tributária efetiva deve considerar algumas variáveis previstas pela própria legislação complementar no artigo 374, §1º, a saber: (1) os efeitos da não cumulatividade nas aquisições e custos incorridos, considerando as regras de apuração de créditos e a forma de determinação da base de cálculo dos tributos; (2) a possibilidade de repasse a terceiros do encargo financeiro do IBS/CBS; (3) os impactos decorrentes da alteração dos tributos no período de transição; e (4) os benefícios ou incentivos fiscais ou financeiros da contratada relacionados aos tributos extintos (ICMS, ISS, PIS e Cofins).
É de se ressaltar que a LC 214/2025 também considerou a possibilidade de a reforma tributária do consumo provocar um desequilíbrio econômico-financeiro favorável ao contratado. Caso constatada a redução da carga tributária efetiva suportada pelo contratado/contribuinte — o que deve observar o mesmo procedimento de comprovação exigido do particular —, a administração pública revisará o do contrato administrativo para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, assegurando-se o contraditório ao contratado.
Haverá, pois, um procedimento administrativo específico para pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo no período de transição. O pedido, instruído com o cálculo e elementos que determinem a carga tributária efetiva e o desequilíbrio contratual, pode ser feito a cada nova alteração tributária do IBS/CBS que ocasione comprovadamente o desequilíbrio ou forma a abarcar todas as alterações previstas para o período de transição dos tributos (de 2026 a 2025). O requerimento deve ser apresentado durante a vigência do contrato administrativo e antes de qualquer prorrogação.
Os mecanismos para alcançar o reequilíbrio da equação econômico-financeira dos contratos administrativos foram estabelecidos pela lei complementar: a) revisão dos valores contratados; b) compensações financeiras, ajustes tarifários ou outros valores contratualmente devidos à contratada; c) renegociação de prazos e condições de entrega ou fornecimento de serviços; d) elevação ou redução de valores devidos à administração, inclusive direitos de outorga; e) transferência a uma das partes de custos ou encargos originalmente atribuídos à outra; e f) outros métodos considerados aceitáveis pelas partes, observada a legislação pertinente.
Finalmente, a LC 214/2025 prevê que o procedimento de restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos deverá tramitar de forma prioritária, estabelecendo o prazo de 90 (noventa) dias, prorrogável uma única vez por igual período caso necessária instrução probatória suplementar, para a decisão definitiva sobre o pedido.
É um prazo arrojado e até mesmo difícil de se acreditar. A lei complementar faculta às pessoas jurídicas integrantes da administração pública com atribuição para decidir sobre procedimentos de reequilíbrio econômico-financeiro a elaboração de regulamentação do procedimento e as metodologias de cálculo recomendadas para demonstração do desequilíbrio. Mesmo havendo autorização expressa na lei para o contratado pleitear o reequilíbrio econômico-financeiro na ausência de regulamentação, a falta de regulamento decerto prejudicará a tomada de decisão (acertada) por aqueles com prerrogativa de decidir.
Reforma é agora
Talvez por não acreditar tanto no prazo estabelecido, a LC 214/2025, de forma inédita, previu uma espécie de antecipação de tutela de reequilíbrio econômico-financeiro: quando a contratada demonstrar em seu pedido o relevante impacto financeiro na execução contratual decorrente da alteração na carga tributária efetiva, a administração pública poderá, a seu critério, implementar provisoriamente o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, devendo a compensação econômica ser revista e ajustada quando da decisão definitiva do pedido.
A reforma tributária do consumo já é o agora. Com pouquíssimos meses até o início da fase de transição, é crucial que os contribuintes com contratos administrativos vigentes antes de 16 de janeiro de 2025 (ou com proposta apresentada antes desta data) analisem minuciosamente a carga tributária efetiva que suportarão no período de vigência dos seus respectivos contratos.
Com a entrada em vigor das regras de transição já em 2026, a análise, preparação e reunião de elementos serão decisivos para garantir a manutenção de uma relação contratual justa e equilibrada com a administração pública.
[1] Cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 25ª ed., Malheiros Editores, São Paulo: 2008, p. 631.
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