O evento histórico ocorrido logo no primeiro dia deste mês nos impõe um pouco postergar a publicação da segunda – e última – coluna dedicada ao centenário do Carf [1], para que possamos dar continuidade à série dedicada à reforma da tributação da renda das pessoas físicas (aqui e aqui).
O que há de ser celebrado
À unanimidade, a Câmara dos Deputados aprovou, neste 1º de outubro, o Projeto de Lei nº 1.087/25, de iniciativa do Poder Executivo,[2] de modo a 1) isentar os que auferem até R$ 5 mil e 2) instituir cobrança adicional para aqueles com rendimento tributável acima de R$ 600 mil ao ano.
De acordo com o Ministério da Fazenda (aqui),
“[s]erão 10 milhões de brasileiros beneficiados pela nova isenção do Imposto de Renda.
Somando aos 10 milhões já beneficiados pelas mudanças de 2023 e 2024, são 20 milhões de pessoas que deixam de pagar Imposto de Renda desde 2023.
90% dos brasileiros que pagam IR (o correspondente a mais de 90 milhões de pessoas) estarão na faixa da isenção total ou parcial.
65% dos declarantes do IR pessoa física (cerca de 26 milhões de pessoas) serão totalmente isentos.”
Os números, por si só, revelam a justiça da medida, além de confirmar o que a muito se sabe – e, lamentavelmente, é reafirmado: a abissal desigualdade social existente em nossa nação. Segundo dados do Global Wealth Report 2025 (aqui), ao mesmo tempo que o Brasil é o país da América Latina com o maior número de milionários [3], é tido como o mais desigual do mundo, ocupando o vexatório primeiro lugar do ranking.
Como o sistema tributário nos trouxe até aqui
Em nossa primeira coluna desta série, acompanhada da querida Sonia Accioly, mencionamos em passant que mazelas ocorridas no nosso país teriam sido fomentadas e aprofundadas pelo sistema tributário altamente regressivo adotado (aqui). A análise histórica da evolução do IRPF no Brasil (aqui), mostra
“como as medidas tributárias que, entre os anos 1980 e 1990 [vieram a implementadas], reduziram seu grau de progressividade e beneficiaram os detentores de capital, foram influenciadas por concepções teóricas que estão sendo questionadas e revisadas mesmo no âmbito do mainstream da teoria econômica, cuja maior expressão é a obra de Thomas Piketty (2014). Chama a atenção que essa inflexão na política tributária brasileira, abandonando objetivos distributivos, tenha ocorrido simultaneamente ao reconhecimento de uma série de direitos e benefícios sociais inscritos na Constituição de 1988, enquanto, nos países desenvolvidos, a progressividade do sistema tributário e a taxação do capital estiveram na base da construção dos seus estados de bem-estar social”.
Do trinômio equidade–eficiência–administrabilidade, que tende a orientar a formulação de políticas tributárias, tão-só os dois últimos (eficiência e administrabilidade) vinham recebendo maior. Era eloquente o silêncio quanto à dimensão distributiva, focando primordialmente em questões dedicadas à neutralidade do sistema e à redução da carga tributária. O resgate à negligenciada agenda da progressividade tributária somente é possível com a compreensão de nosso passado. O trabalho desenvolvido no âmbito do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) (aqui) explica que,
“[c]omo na Europa e nos Estados Unidos, o IRPF brasileiro nasceu com alíquotas moderadas, uma máxima de 8%, mas uma base ampla de rendimentos do capital e do trabalho. Paulatinamente, essa alíquota máxima foi sendo elevada, atingindo 20% em 1944 e saltando para 50% em 1948, após o fim da Segunda Guerra Mundial. Esse percentual permaneceu até 1961, quando o então presidente Jânio Quadros elevou a alíquota para 60%, e, em seguida, seu sucessor, João Goulart, para 65%, o mais alto percentual de toda a história brasileira, logo antes do golpe militar de 1964. Uma das primeiras medidas do regime autoritário foi retornar a alíquota máxima para 50%, enquanto nos Estados Unidos esse teto baixava de 90% para 70%. Apesar disso, a estrutura do IRPF continuava bastante progressiva, não só pela alíquota máxima, mas pela existência de doze faixas de tributação e por incidir sobre um amplo espectro de rendas, tanto do capital quanto do trabalho.
A situação perdurou até 1988-1989, quando o então presidente José Sarney, num movimento parecido com o de Reagan nos Estados Unidos, reduziu abruptamente o número de faixas do IRPF de onze para apenas três, e a alíquota máxima de 50% para 25%. A partir daí, justamente quando, contraditoriamente, a nova Constituição democrática de 1988 introduzia as bases para o Estado de bem-estar social brasileiro, com o reconhecimento de uma série de demandas sociais represadas durante a ditadura (Gobetti e Amado, 2011), nunca mais o IRPF haveria de ter a estrutura progressiva do passado. Ao contrário, à medida que o país avançava na construção de sua rede de proteção social por meio do gasto, recuava dos objetivos redistributivos da política tributária, em linha com as prescrições do mainstream econômico, embora as hipóteses e as evidências empíricas que suportam esta tese sejam frágeis (Banks e Diamond, 2010; Diamond e Saez, 2011; Piketty, Saez e Zucman, 2013). O ciclo de ampliação dos benefícios tributários aos rendimentos do capital e aos mais ricos se completou na década de 1990, com a isenção de dividendos e com a consolidação de uma estrutura de tributação com baixo grau de progressividade, além de inúmeras assimetrias (…)”.
Embora há muito não mais se possa alegar ignorância quanto à inequidade de nosso sistema tributário, a falta de vontade política ainda prevalecia. Em verdade, quiçá tivéssemos dependido apenas dela, não teríamos motivos para celebrar o primeiro passo dado neste 1º de outubro, 37 anos após a promulgação da nossa Constituição Cidadã.
Decisivo papel da pressão popular
Em entrevista concedida poucos dias após a sessão de votação na Câmara dos Deputados (aqui), o atual Ministro da Fazenda destacou que “[a] proposta começou a ser elogiada aos quatro cantos por pessoas de posições ideológicas muito diferentes que viram nessa ideia a virtude de que começava a colocar o dedo num problema grave do Brasil, que é o problema da desigualdade”. Deveras, como bem percebeu o ministro, foi “uma ideia que ganhou mentes e corações” das trabalhadoras e trabalhadores brasileiros.
Basta rememorar que a proposta foi incluída em votação após as manifestações ocorridas no mês de setembro de norte a sul deste país de dimensão continental. Digno de menção é também o “Plebiscito Popular por um País Mais Justo” (aqui), encabeçado por centrais sindicais, entidades de fé movimentos sociais e estudantis que, lançado em julho, perguntava a opinião da população sobre três temas: (1) isenção do IRPF para quem ganha até R$ 5 mil, (2) tributação de quem ganha mais de R$ 50 mil por mês; e, (3) fim da escala 6×1. Horas antes da votação na Casa do Povo, pelas mãos do povo, o chefe do Poder Executivo federal recebeu, de forma simbólica, mais de 1,5 milhão de assinaturas favoráveis à implementação das três propostas (aqui). A votação unânime na Câmara dos Deputados, mais do que convergência, pode bem significar temor dos congressistas em não-recondução em seus respectivos mandatos em 2026.
Voto favorável e críticas
Isso porque, apesar da votação unânime, o portal de notícias da Câmara dos Deputados (aqui) reporta terem alguns externado a “defe[sa] de maior redução da carga tributária” e o receio de que o projeto possa “’matar’ o mercado brasileiro”, sob o argumento de que “os brasileiros mais ricos que serão tributados devem transferir seus recursos para o exterior (…), ‘[g]erando desemprego e uma série de consequências nefastas para o Brasil’”.
Na segunda coluna desta série (aqui) tentamos demonstrar que o suposto êxodo tributário não passa de um mito, desprovido de qualquer amparo na realidade. Além da existência de uma série de estudos empíricos que contestam a narrativa construída, apontamos outros fatores que seriam um obstáculo para sua concretização. Deixamos de replicá-los, de modo a evitar repetição.
Quanto ao receio de aumento de carga tributária, Sérgio Gobetti esclarece (aqui) que
“não é verdade que as mudanças irão produzir aumento de carga tributária. O projeto foi concebido com o intuito de ser neutro do ponto de vista fiscal, e nossos estudos confirmam que, se houver uma redução de 40% na distribuição de dividendos, o ganho de arrecadação com a tributação dos chamados ‘super-ricos’ deve se aproximar da perda que haverá com a desoneração de quem ganha até R$ 7.350 mensais”.
Em verdade, a ausência de previsibilidade quanto às receitas arrecadadas com o imposto mínimo, fez com que inserida novidade no substitutivo do relator, aprovado à unanimidade. O projeto passou a contemplar a destinação de sobras de arrecadação do imposto mínimo sobre a renda. De acordo com o texto, eventual sobra deverá ser usada, primeiramente, como fonte de compensação de perdas dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, a partir das novas regras em relação aos rendimentos que terão isenção total – aqueles de até R$ 5 mil – ou parcial – até R$ 7.350 [4]. Na hipótese do aumento da arrecadação prevista com a tributação das altas rendas ser insuficiente para compensar Estados e Municípios por meio dos fundos – o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) –, o ajuste há de ser feito trimestralmente.
Na eventualidade de, mesmo após a primeira compensação, existir sobra de recursos, tal montante deverá ser utilizado para diminuir a alíquota de referência da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS). Contudo, o texto ainda prevê que o valor a ser usado deverá ser livre também do repasse de 50% da arrecadação do imposto sobre a renda previsto na Constituição para os estados, municípios e financiamentos produtivos nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
No tocante à aventada perda de competitividade, que supostamente traria desemprego e outras consequências nefastas, o economista afirma (aqui) que
“[a]s pesquisas empíricas em torno dos vários episódios de aumento ou redução na tributação de dividendos em diferentes países, nas últimas duas décadas, mostram que o impacto sobre investimento é estatisticamente insignificante.
Ademais, o nível de tributação adicional na reforma, de até 10%, é ridiculamente baixo em comparativos internacionais e não nos colocará acima da média da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico), nem acima das principais economias latino-americanas. O Brasil é um dos poucos do mundo que segue isentando dividendos distribuídos e concentrando toda a tributação dos lucros no nível da empresa, onde a atuação dos lobbies faz com que muitas empresas desfrutem de tratamentos diferenciados e favorecidos. O resultado é que, embora nossa alíquota nominal de IRPJ/CSLL (Imposto sobre a renda das pessoas jurídicas e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido) seja alta (34%), o nível efetivo de tributação é muito variável e se situa na média em torno de 15%, como mostram estudos recentes da Receita Federal e do Observatório Tributário Europeu”.
Projeto no Senado
Na semana passada, a discussão sobre a proposta de isenção do IRPF para quem ganha até R$ 5 mil teve início na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, a partir de uma audiência pública, que contou com a participação do Ministro da Fazenda. A dimensão dos problemas a serem enfrentados e as reformas que precisarão ser levadas a cabo foram assim por ele enunciadas (aqui): “quando votar o consumo, a gente vota a renda; quando votar a renda, a gente se debruça sobre a folha; quando votar a folha, a gente se debruça sobre a pejotização.” Renda, folha e pejotização. Três palavras que soam como música para os ouvidos das pessoas que atuam no âmbito da Segunda Seção do Carf, de modo a corroborar sua importância e anunciar o que parece ser sua Era de Ouro.
Significado da aprovação do projeto de IR
Ainda que um longo caminho para a reestruturação da tributação das rendas precise ser percorrido, a conquista do dia 1º de outubro precisa ser festejada. Primeiro porque, apesar da decretação do fim de grandes utopias e de vivermos em tempos de ode ao individualismo, conseguiu a sociedade civil se unir para pressionar por mudanças capazes de positivamente influenciar na construção de um futuro necessariamente alinhado ao objetivo fundamental de nossa República em “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”[5] Segundo porque, timidamente em sua própria grandeza, pode marcar o primeiro passo rumo a uma reforma mais robusta da tributação da renda que oxalá virá!
[1] A primeira, dedicada a reflexões sobre o passado e o presente do Carf, pode ser lida aqui.
[2] O projeto veio a ser aprovado na forma de substitutivo do relator – isto é, quando apresentadas modificações substanciais pelo responsável pela relatoria, no caso, o deputado Arthur Lira. De acordo com o texto chancelado à unanimidade, a redução gradual para os rendimentos acima de R$ 5 mil mensais, passou a contemplar os que recebem até R$ 7.350,00 (sete mil, trezentos e cinquenta reais), diferentemente da proposta original, que alcançava os R$ 7.000,00 (sete mil reais).
Houve ainda expansão dos tipos de renda passíveis de dedução, de forma a acrescentar aquelas obtidas com títulos do agronegócio e o ramo imobiliário até lucros e dividendos cuja distribuição tenha sido aprovada até 31 de dezembro de 2025. Acrescido que os lucros e dividendos relativos ao ano-calendário de 2025 poderão ser distribuídos até 2028, além de excluído da base de cálculo de lucros e dividendos distribuídos pelos cartórios aos notários as taxas repassadas ao Poder Judiciário. Quanto ao reajuste da tabela do Imposto de Renda, incluído dispositivo determinando que o Poder Executivo envie ao Congresso Nacional, dentro de um ano, projeto prevendo política nacional de atualização de tais valores.
[3] Segundo o estudo, existem, no Brasil, 433.000 pessoas com patrimônio superior a 1 milhão de dólares em 2024.
[4] A Carta Constitucional determina que a União repasse, por meio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o imposto sobre a renda cobrado nos pagamentos feitos por esses entes federados e suas autarquias e fundações quando exigido o recolhimento na fonte.
[5] Ex vi do inc. III do art. 3º da CRFB/88.
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