Origens do instituto do inventário de proteção do patrimônio cultural na Constituição

A Constituição de 1988 trouxe ao tema da proteção do patrimônio cultural brasileiro o mais completo e efetivo texto em toda a história do constitucionalismo do nosso país.

Com efeito, para além da previsão das competências administrativas e legislativas dos entes da Federação sobre a matéria (artigos 23, III e IV  24, VI e 30, IX) , no artigo 216 a Constituição define os bens que integram o patrimônio cultural, enumera, exemplificativamente, tipologias de bens culturais e define ações e instrumentos destinados à consecução da proteção efetiva de tal bem jurídico, afirmando, em seu parágrafo primeiro, que

“O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação”.

Interessante notar que o instituto do inventário encabeça a lista dos instrumentos de proteção, precedendo institutos clássicos em nosso país, como o tombamento e a desapropriação, o que demonstra que, topologicamente, a ferramenta ganhou precedência proeminência na enumeração e indica uma especial atenção do legislador constituinte ao novel promissor instituto inserido, pioneiramente, em nossa carta maior.

Mas como o inventário teria sido integrado ao texto constitucional  e nele alcançado essa posição de destaque ?

Para responder a essa indagação precisamos retroceder à década de 1960, na Europa.

Naquela quadra da história o continente europeu experimentava as consequências do crescimento desordenado de centros urbanos, execução de obras de grande porte, incluindo instalações de equipamentos industriais e comerciais, o que repercutia negativamente na preservação de bens culturais. Em razão da situação fática, em 12 de dezembro de 1962, a Unesco editou a Recomendação de Paris sobre paisagens e sítios, prevendo diversas medidas sobre o assunto. Em relação à preservação de sítios isolados, urbanos ou rurais, a recomendação previa que  deveria haver uma proteção legal que acarretasse “para o proprietário a proibição de destruir o sítios ou alterar seu estado ou aspecto sem autorização das autoridades encarregadas da salvaguarda” [1].

Na sequência dos acontecimentos, no ano de 1963, a Assembleia Consultiva do Conselho Europeu elaborou  a Recomendação nº 365, dispondo sobre a preservação e desenvolvimento dos edifícios antigos e sítios históricos e artísticos.

Em seguida, foi realizado pelo Conselho para Cooperação Cultural da Europa (CCC), realizado em Barcelona e em Palma (Espanha), entre 17 e 19 de maio de 1965, um Simpósio sobre o tema, do qual resultou a Recomendação nº 22 do CCC, versando sobre “Critérios e métodos de catalogação de edifícios antigos e sítios históricos ou artísticos”, o qual tratou do inventário como instrumento apto a proteger referidos bens culturais.

O documento final foi redigido por renomados especialistas na área do patrimônio cultural, entre os quais estavam Gabriel Alomar (Espanha), Pietro Gazzola (Itália), François Sorlin (França) e C. Pirlot (Bélgica).

Spacca

Os resultados do simpósio foram incorporados à Resolução (66)19 do Conselho da Europa, adotada em 29 de março de 1966,  que oficializou os critérios e métodos de catalogação de edifícios antigos e sítios históricos ou artísticos. Referido documento prevê que  aos bens inventariados são aplicadas, imediatamente, medidas de proteção, a fim de evitar “o crescente perigo que ameaça comprometer ao mesmo tempo a fisionomia característica da Europa e dissipar um capital cultural, econômico e turístico de valor inestimável”.

O instrumento previsto foi chamado de “inventário de proteção”, para distingui-lo do que Pietro Gazzola definia como censo científico ou inventário de conhecimento, este último consistindo em uma atividade de catalogação com fins predominantemente cognitivos, apenas. O IPCE (inventário do patrimônio cultural europeu), por outro lado, tinha fins administrativos e objetivava tutelar efetivamente os bens catalogados [2].

Ainda segundo o documento produzido na Espanha, a catalogação dos bens culturais a serem protegidos ficaria submetida a critérios, métodos, terminologia e a uma ficha de inventário modelo, estabelecidos no Capítulo II do relatório do Simpósio “A” do Conselho para Cooperação Cultural.

Foi assim que surgiu a figura do inventário de proteção do patrimônio cultural europeu, que seria, mais tarde, transplantado para o ordenamento jurídico brasileiro.

Mas como teria se dado essa transposição para terras brasileiras?

De acordo com nossas pesquisas, devemos, em boa parte, ao arquiteto baiano Paulo Ormindo David de Azevedo a inserção do instrumento do inventário no texto de nossa Constituição.

Formado em arquitetura pela Universidade Federal da Bahia em 1959, Paulo Ormindo fez especialização em conservação e restauração de bens culturais no International Centre for Conservation and Restoration of Monuments and Sites – ICCROM/Unesco, e doutorado no mesmo campo na Università degli Studi di Roma, La Sapienza, em 1970, na Itália.

Durante sua permanência na Itália, Paulo Ormindo conheceu e estudou, com profundidade, o instrumento do inventário de proteção que vinha sendo aplicado com largueza naquele país, travando contato com grandes especialistas sobre o assunto, a exemplo de Pietro Gazzola, superintendente de Monumentos de Verona e inspetor-chefe de Belas Artes [3].

De volta ao nosso país, Paulo Ormindo dedica-se à tarefa de iniciar o inventário de proteção do Estado da Bahia, seguindo o modelo europeu, com o “objetivo de reunir os elementos necessários e suficientes a uma precisa identificação dos bens culturais e do seu estado de conservação e uso, tendo e vista a sua salvaguarda” [4].

No ano de 1986, previa-se a instalação da Assembleia Nacional Constituinte a fim de dar ao Brasil uma nova Carta Magna, o que passou a mobilizar os mais diversos segmentos da sociedade a fim de delinear proposições para o novo regramento que estava por chegar. Naquele ano, o jurista Modesto Carvalhosa [5], então integrante do Conselho Consultivo do Iphan, propôs a criação de um grupo de trabalho para formular propostas sobre a temática alusiva ao patrimônio cultural, do qual Paulo Ormindo de Azevedo foi um dos integrantes.

O documento final sugeriu “um leque de instrumentos legais que, complementando o tombamento, fosse capaz de dar uma cobertura efetiva a todas as formas de manifestações culturais do país”, no qual estava previsto o instrumento do inventário [6].

Seguindo a estratégia de institucionalizar o inventário na Carta Magna, em 1987 Paulo Ormindo publica, na Revista nº 22 do Iphan, um artigo intitulado “Por um inventário do patrimônio cultural brasileiro”, no qual externa que os bens inventariados devem gozar de um status especial de proteção, ainda que mais flexível que o tombamento, augurando que “assim concebido, o inventário poderá ser a base de uma nova política de preservação, que, ao invés de tutelar apenas os bens excepcionais normalmente produzidos pelas elites, buscará administrar o patrimônio amplo e pluralista construído por todos os brasileiros” [7].

Sensível à temática e com amplo relacionamento no campo dos profissionais ligados à proteção do patrimônio cultural, o deputado constituinte Octávio Elísio Alves de Brito [8] (PMDB-MG), integrante da Subcomissão de Educação, Cultura e Esportes da Assembleia Constituintes, citando expressamente os trabalhos presididos por Modesto Carvalhosa,  propôs que integrassem o texto da Constituição vindoura os seguintes dispositivos, que davam especial relevância ao instrumento do inventário [9]:

“Art. O Poder Público promoverá a identificação, o registro e a preservação dos bens culturais e naturais, dentro de seu contexto e ambiência, através do:

I -Inventário sistemático desses bens referenciais da identidade e da memória nacionais.

II –  Acautelamento de sua forma significativa, incluindo, entre outras medidas, a proteção através do tombamento, da inventariação e da obrigação de restaurar;”

Da justificativa da proposição do saudoso amigo e parlamentar mineiro consta o seguinte:

“Não deve o tombamento, ainda na vertente patrimonial, abranger todos e quaisquer bens, estimáveis e dignos de preservação por força do consenso das comunidades urbanas, no esforço da criação e preservação de sua memória.

E muito menos deve o instituto administrativo do tombamento abranger a vertente do fazer cultural, representado pelas atividades artesanais e industriais, e os hábitos culturais da comunidade, aos quais outros instrumentos devem ser aplicados.

Deve-se enunciar, no plano constitucional, outros meios de proteção e de ação além do consagrado instituto do tombamento.

Ademais, a Constituição deve consagrar a figura da inventariação dos bens culturais, de natureza patrimonial ou de atividades de fazer (processos industriais e artesanais), locais de convívio religiosos ou cívicos.

O inventário, além de registrar com as técnicas adequadas, e sem nenhuma limitação, todos os bens e manifestações culturais de valor referencial para a memória nacional, funcionará como novo instrumento de proteção, complementar ao tombamento.

O bem inventariado não deverá sofrer tantas restrições quanto as decorrentes do regime jurídico do tombamento.”

Referidas proposições foram acatadas e no anteprojeto da Carta Magna foi previsto o artigo 22, com o seguinte teor [10]:

“Art. 22. O Poder Público promoverá e incentivará a preservação de sítios, edificações, objetos, documentos e outros bens de valor cultural – arqueológico, histórico, científico, artístico, ecológico e paisagístico – através do seu inventário sistemático, vigilância, tombamento, aquisição e outras ações de acautelamento e proteção.”

No decorrer das discussões constitucionais, a figura do inventário foi debatida, defendida e mantida, sendo o instituto, finalmente, incorporado ao parágrafo único do artigo 216 da Constituição, como acima já visto.

O instituto do inventário (enquanto garantia do direito fundamental ao patrimônio cultural) caracteriza-se constitucionalmente como forma autônoma e autoaplicável de proteção dos bens culturais (artigo 5º, § 1º da CF/88 [11]), prescindindo de lei infraconstitucional para que possa ser utilizado.

A propósito, o mestre constitucionalista José Afonso da Silva [12], nos ensina que os meios de atuação cautelar do patrimônio cultural — constituídos por formas, procedimentos ou instrumentos preordenados para promover e proteger tal bem jurídico – estão previstos no art. 216, § 1° da CF/88. Em seguida reconhece que: “[…] alguns desses meios são apropriados à formação oficial do patrimônio cultural, por constituírem técnicas jurídicas destinadas a elevar determinado bem à condição de participante desse patrimônio — tais são, por exemplo, o inventário, os registros, o tombamento e a desapropriação”.

O mesmo autor destaca que a tutela dos bens identificados como de valor cultural tem por objetivo fundamental “defende-los de ataques, tais como a degradação, o abandono, a destruição total ou parcial, o uso indiscriminado e a utilização para fins desviados, que envilecem o patrimônio, desnaturando seus objetivos” [13].

Assim, não se concebe que um bem inventariado como patrimônio cultural possa ser degradado ou destruído ao exclusivo alvedrio de seu proprietário ou detentor, à margem da autorização do poder público competente.

Entendimento diverso, permissa venia, implicaria negar vigência ao texto constitucional e à própria evolução histórica do instituto no cenário mundial, como acima foi exposto, desmerecendo as dedicadas atuações dos técnicos e parlamentares que lutaram para que o inventário fosse integrado ao ordenamento jurídico nacional como ferramenta protetiva, complementar ao tombamento.

[1] Recomendação de Paris. Escritório Internacional de Museus. Sociedade das Nações – Recomendação da Conferência Geral das Nações Unidades para a educação, a Ciência e a Cultural. 12 de dezembro de 1962.

[2] AVETA, Claudia.  Piero Gazzola. Restauro dei monumenti e conservazione dei centri storici e del paesaggio. Universita degli Studi di Napoli Federico II. Tesi di dottorato. 2005.  p. 170.

[3] Autor de: L’inventario di protezione del patrimonio culturale. Settore dei beni immobili. IPCE scopo enorme di esecuzione, Verona, 1970.

[4] Inventário de proteção do acervo cultural da Bahia. Vol I. Monumentos do município de Salvador. IPAC. Salvador. 3ª ed. 1997.

[5] Nascido em São Paulo em 15 de março de 1932. Pós-doutorado na Itália.  Presidiu o Condephaat – órgão de preservação do patrimônio histórico e artístico do estado de São Paulo – no governo de Franco Montoro.

[6] AZEVEDO, Paulo Ormindo  de. Inventário como instrumento e proteção: a experiência pioneira do IPAC-Bahia. Inventários de Identificação. MOTTA, Lia. SILVA, Maria Beatriz Resende. (org). Rio de Janeiro. IPHAN. 1998. p. 76

[7]  Revista do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. Nº 22/1987, Rio de Janeiro: IPHAN. p. 85.

[8] Nascido em Belo Horizonte em 1940. Foi secretário estadual de educação e  de ciência e tecnologia e meio ambiente em Minas Gerais, bem como presidente do  Instituto Estadual do Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais.

[9] Assembleia Nacional Constituinte. VIII – Comissão da família, da educação, cultura e esportes, da ciência, tecnologia e da comunicação. VIII-a – Subcomissão da educação, cultural e esportes. Anteprojeto. Relatório. Presidente: Constituinte Hermes Zanetti. Relator: Constituinte João Calmon.1987.

[10] Quadro histórico dos dispositivos constitucionais. Art. 216. Brasília. Câmara dos Deputados. Centro de Documentação e Informação.

[11] As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.

[12] Ordenação Constitucional da Cultura. São Paulo. Ed. Malheiros. 2001. p. 149.

[13] Ordenação Constitucional da Cultura. São Paulo. Ed. Malheiros. 2001. p. 155.