Conceito constitucional de escola é essencial ao direito à educação (parte 1)

Qualquer decisão, judicial, legislativa ou administrativa, que incida sobre o direito fundamental à educação deve, necessariamente, partir de uma compreensão adequada do conceito constitucional de escola. A escola, tanto como instituição, quanto como ideal normativo, não é mero espaço físico ou instrumento de política pública, mas elemento estruturante da própria arquitetura constitucional do Estado democrático de Direito.

Contudo, observa-se, na prática decisória e normativa, uma lacuna conceitual recorrente: discute-se a educação em termos de acesso, financiamento ou desempenho, mas raramente se define o que é, constitucionalmente, a escola. Essa omissão produz efeitos práticos relevantes. Sem um conceito jurídico substancial de escola, as decisões tornam-se fragmentadas, ora reduzindo o fenômeno educacional a índices de eficiência administrativa, ora confundindo o direito de aprender com a mera prestação de serviços educacionais.

Sob nossa ótica é precisamente essa ausência conceitual que tem fragilizado a coerência de determinadas políticas públicas e, inclusive, o controle de constitucionalidade das práticas educacionais. Reivindica-se, pois, a reconstrução dogmática do conceito de escola como categoria jurídico-constitucional de interpretação obrigatória, parâmetro para a formulação, execução e fiscalização das políticas educacionais. Sem essa ancoragem teórica, o direito à educação corre o risco de ser interpretado de modo fragmentário, desconectado de seu sentido civilizatório e emancipador.

A escola, como ideal normativo e jurídico, constitui uma das expressões mais densas do projeto constitucional de construção de uma sociedade livre, justa e solidária. Não se limita à função de instrução formal, mas configura-se como instrumento estruturante de concretização dos objetivos fundamentais da República, tal como delineado nos artigos 1º, 3º e 205 da Constituição. Nessa perspectiva, a escola é simultaneamente dever do Estado e direito público subjetivo de cada cidadão, assumindo natureza estratégica na efetivação da dignidade da pessoa humana, na promoção da igualdade material e no fortalecimento da democracia.

Nesse esforço, há, porém, um paradoxo fecundo: a Constituição reconhece o “ser” qualificado pelas desigualdades históricas e estruturais e, ao mesmo tempo, institui o “dever-ser”, como a vontade expressa política e jurídica de corrigi-las (CF, artigo 3º). Isso porque o texto constitucional emerge de uma realidade historicamente marcada por profundas desigualdades e, ao mesmo tempo, projeta, como seus objetivos fundantes, a vontade jurídica de sua superação, constitui a premissa que deve orientar a leitura de qualquer de seus institutos. Toda norma constitucional deve ser interpretada à luz desse impulso transformador de correção das desigualdades e de realização progressiva da dignidade humana.

É com base nessa hermenêutica, que reconhece a Constituição como projeto civilizatório e não apenas como texto jurídico, que propomos iniciar a construção conceitual da escola. Sob essa perspectiva, propõe-se conceituar a escola a partir de dois eixos interdependentes — o duplo pertencimento dialético e o cidadão constitucional-substancial e —, que expressam, respectivamente, estrutura constitucional e a finalidade do fenômeno educativo.

Escola e comunidade: duplo pertencimento dialético

A escola deve ser compreendida como comunidade democrática de vida, espaço em que se aprende pela convivência, pela cooperação e pelo exercício cotidiano da liberdade. Mais do que instituição de ensino, ela é ambiente de formação integral, onde o conhecimento, o trabalho, a cultura e o convívio se articulam como dimensões inseparáveis da experiência humana. Nesse sentido, a escola não existe isolada: ela se constitui no e pelo contexto social em que atua, sendo simultaneamente expressão e agente de sua comunidade.

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Desse modo, no dever-ser constitucional, a escola deve pertencer à comunidade em que se insere e fazer com que essa comunidade lhe pertença. Perceba-se bem: o sentido de pertencimento é, aqui, duplo e dialético. De um lado, a escola reflete as condições históricas, culturais e econômicas do grupo social que a sustenta; de outro, atua como vetor de transformação, elevando os padrões de consciência, convivência e justiça dessa mesma comunidade.

A pertença, portanto, não se reduz à mera vinculação territorial, mas configura uma relação simbólica, ética e política, pela qual a escola se converte em núcleo de coesão, identidade e esperança coletiva — locus privilegiado da construção da democracia e da realização dos direitos fundamentais. Esse movimento de reciprocidade entre espelhamento e superação é o que se propõe denominar de “duplo pertencimento dialético”, essência da escola como instituição democrática e instrumento de emancipação social.

A partir dessa construção conceitual do duplo pertencimento dialético, evidenciam-se dois aspectos essenciais: a bidirecionalidade, pela qual a escola simultaneamente pertence à comunidade e é por ela pertencida; e o caráter dialético, que incorpora a ideia de tensão criativa e transformação mútua, própria da pedagogia democrática. Nessa dinâmica, a escola deixa de ser mero reflexo das condições sociais e passa a atuar como agente de superação e evolução comunitária, em um movimento contínuo de reciprocidade entre espelhamento (respeito à cultura e à história) e transcendência, no qual se realizam tanto o aprendizado coletivo quanto a emancipação social. Aqui se consolida a dimensão cultural e civilizatória da escola, como espaço de preservação e criação do saber coletivo.

O pertencimento, sob a ótica constitucional, possui também um vetor estrutural ampliado: o pertencimento da escola não só à comunidade, mas à rede pública de ensino. A escola, como unidade concreta do sistema educacional, não se exaure em si mesma; é instrumento de uma rede que carrega um propósito coletivo e constitucionalmente vinculado: a superação das desigualdades. O ideal de pertencimento, portanto, não é apenas comunitário e simbólico, mas também institucional e solidário pelo que cada escola integra um organismo maior, este normativamente moldado para atingir a promoção da equidade educacional em todo o território.

Pertencimento da escola à comunidade impõe que se busque qualidade coletiva de toda a rede de ensino

Nesse contexto, note-se o quão interessante passa a ser a compreensão de alguns dados educacionais: a excelência isolada não cumpre a função constitucional da escola. Existem escolas públicas que alcançam elevado desempenho no Ideb, mas pertencem a redes em que a média geral permanece abaixo dos padrões mínimos de qualidade, e nas quais o ente federativo sequer atingiu as condicionalidades do VAAR III (critério legal de análise de redução de desigualdades), por exemplo, revelando que o avanço local não se converteu em melhoria sistêmica nem em equidade de oportunidades.

Explicamos melhor esse ponto: a Complementação-VAAR, instituída pela Lei nº 14.113/2020 no âmbito do Novo Fundeb, configura uma de três formas de repasse de verbas da União para os entes federados subnacionais. Dentre as cinco condicionalidades (requisitos) exigidas para habilitação ao recebimento da Complementação-VAAR destacam-se (resumidamente): a) provimento de gestores escolares por mérito ou critérios técnicos; b) participação mínima dos estudantes nas avaliações nacionais; c) redução das desigualdades educacionais socioeconômicas e raciais; d) regime de colaboração formalizado entre entes federados; e e) adoção de referenciais curriculares alinhados à BNCC.

A Condicionalidade III — redução das desigualdades — assume um papel estratégico: para sua aferição, são comparados os resultados das redes públicas aferidos pelo Saeb, considerando grupos com menor nível socioeconômico e estudantes autodeclarados pretos, pardos ou indígenas em relação a outros grupos, em diferentes etapas da educação básica.

Esse arcabouço normativo coloca a escola e a rede de ensino como objetos de responsabilidade coletiva e técnica, além de institucionais. Desta forma, o fato de uma escola individual alcançar alto desempenho no Ideb importa, mas não basta se a rede à qual pertence não demonstrar avanço na redução das desigualdades nem cumprir as condicionalidades (como a Condicionalidade III) — uma vez que o mecanismo da Complementação-VAAR vincula recursos ao progresso sistêmico, e não apenas a unidades isoladas. Eis um exemplo claro da normativa de financiamento da educação básica que entende a educação e a escola nos moldes ora propostos.

A análise empírica reforça a natureza sistêmica e solidária do dever de pertencimento em rede. O ranking nacional de escolas com melhor desempenho no Ideb 2024 demonstra que várias unidades de ensino obtiveram notas elevadas — entre 7,0 e 7,8 —, mas pertencem a redes municipais ou estaduais que não cumpriram as condicionalidades da Complementação VAAR III. Dos 12 estabelecimentos listados entre os melhores, sete (aproximadamente 58%) estão situados em municípios não habilitados à complementação VAAR, o que revela a distância entre o desempenho pontual de algumas escolas e o avanço coletivo da rede a que pertencem.

Em contraste, o ranking por município evidencia o movimento inverso: todos os dez entes federativos com melhor desempenho médio — com notas variando de 7,8 a 9,3 — cumpriram as condicionalidades do VAAR III, à exceção de um caso isolado (deputado Irapuan Pinheiro/CE, 8,8 pontos). Ou seja, 90% dos municípios de maior desempenho exibem conformidade com os critérios de equidade mínimos exigidos pela legislação.

Esses dados revelam que o sucesso isolado de escolas não basta, quando o sistema ao qual pertencem permanece desigual. A condicionalidade VAAR III, tem precisamente a função de transformar a excelência individual em progresso coletivo e justo. Assim, a escola constitucionalmente concebida não pode ser uma ilha de mérito, mas elo de uma rede pública orientada pela justiça distributiva e pela solidariedade federativa.

Governança em prol da qualidade educacional pressupõe equidade e gestão democrática

Dessa leitura, decorre a dimensão institucional do duplo pertencimento dialético: a escola pertence à comunidade local e, por assim ser, à rede pública de ensino daquela comunidade, devendo refletir e contribuir para a superação das desigualdades estruturais de toda a rede. A excelência democrática, portanto, não se mede apenas pela nota obtida, mas pela capacidade de irradiar equidade, cumprindo o dever constitucional de garantir igualdade de condições de acesso e permanência na escola (artigo 206, CF).

Essa inserção da escola em uma rede pública de ensino exige, porém, que o vínculo de pertencimento não se restrinja à dimensão simbólica ou pedagógica, mas, evidentemente, que se expresse na própria estrutura de governança da escola. A relação entre comunidade, rede e Estado precisa ser institucionalizada por meio de mecanismos permanentes de participação e deliberação coletiva, garantindo que o ideal constitucional de equidade se traduza em decisões cotidianas. É nesse ponto que emerge a gestão democrática como dimensão essencial do duplo pertencimento dialético, pois é por meio dela que o pertencimento se converte em prática política e administrativa concreta. A gestão democrática representa sua dimensão institucional e política.

Se o pertencimento comunitário a vincula à realidade social, a gestão democrática a insere em uma rede de corresponsabilidade entre Estado, comunidade e sistema educacional, tornando-a espaço de deliberação, escuta e decisão compartilhada. Conforme o artigo 206, inciso VI, da Constituição, a gestão democrática é princípio estruturante do ensino público e expressão direta do projeto republicano de superação das desigualdades por meio da participação social.

Essa dimensão se traduz na exigência de que as decisões pedagógicas e administrativas sejam tomadas de modo participativo, envolvendo professores, estudantes, famílias, equipes técnicas e representantes da sociedade civil, assegurando que o projeto escolar reflita e responda às demandas reais da comunidade. A gestão democrática não é mera formalidade; é condição de legitimidade da escola como instituição pública, pois concretiza o pertencimento.

Do ponto de vista jurídico e federativo, a gestão democrática também se converteu em condicionalidade para o recebimento da complementação VAAR do Fundeb, nos termos do artigo 14, § 1º, I, da Lei 14.113/2020. Essa inovação legal vinculou a participação da comunidade na escolha dos gestores escolares e a adoção de critérios técnicos de mérito e desempenho ao financiamento federal da educação, elevando a gestão democrática ao patamar de requisito de justiça fiscal e distributiva. O cumprimento desse princípio deixou de ser apenas um ideal normativo para se tornar critério objetivo de equidade, refletindo a interdependência entre democracia interna, qualidade educacional e responsabilidade no uso dos recursos públicos

Sob a ótica constitucional, a gestão democrática é, portanto, expressão concreta do pertencimento em rede: cada escola, ao compartilhar sua governança com a comunidade, reafirma o vínculo ético e político que a une ao sistema público de ensino e à sociedade. O ato de gestão torna-se, assim, ato de cidadania; o diretor, eleito ou selecionado com participação social, converte-se em mediador entre as dimensões técnica e comunitária do espaço escolar. Esse modelo dá corpo à ideia de que a escola pertence à comunidade e a comunidade pertence à escola, instaurando um círculo virtuoso de corresponsabilidade e transparência.

O duplo pertencimento dialético desdobra-se, sob nossa ótica, em quatro dimensões essenciais:  comunitária, sistêmica, institucional e ética-civilizatória, cada uma delas marcada por um movimento simultâneo de reciprocidade e transformação. Em todas, o pertencimento é duplo, pois a escola pertence e faz pertencer: pertence à comunidade ao refletir suas condições históricas, culturais e sociais, e faz a comunidade pertencer a ela ao atuar como vetor de superação e elevação coletiva. É também dialético, porque essa relação nunca é estática, mas se desenvolve em tensão criadora entre o real e o ideal, entre o que a escola é e o que deve ser.

Assim, na dimensão comunitária, a escola enraíza-se em seu meio e o transforma; na sistêmica, integra a rede pública e a influencia; na institucional, pratica a gestão democrática como síntese entre autoridade e participação; e na ética-civilizatória, converte essa experiência em cultura de liberdade, igualdade e convivência. Trata-se, pois, de um conceito que une espelhamento e superação, afirmando a escola como espaço de pertencimento recíproco e de transformação contínua.

P.S. Prosseguiremos na próxima coluna, com a parte 2, para fins de análise aplicada das repercussões normativo-jurisprudenciais do conceito de escola e decorrente busca de efetivação do direito à educação.