Litígios estruturais são aqueles que envolvem conflitos multipolares, de elevada complexidade, que exigem a reorganização de uma instituição, pública ou privada, com alteração de seus processos internos, de sua estrutura burocrática e de mentalidade de seus agentes, para que ela passe a cumprir adequadamente sua função em sintonia com os valores públicos afirmados pela decisão (Vitorelli, 2021) [1].
Uma vez posta a conceituação apresentada pelo professor Edilson Vitorelli, é necessário realizar um disclaimer para esclarecer que o presente texto não tem a pretensão de negar a autoridade das decisões judiciais nem de desmerecer o papel institucional desempenhado pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 854.
Reconhece-se, ao contrário, o relevante esforço da corte em estabelecer critérios racionais e uniformes de rastreabilidade e transparência na destinação das emendas parlamentares. Como bem pontuou o relator, ministro Flávio Dino, “se não houver emendas parlamentares ajustadas à sua finalidade, a conta será paga pelo povo”.
Do mesmo modo, não se pretende aqui promover críticas infundadas ou criminalizar — como fazem alguns setores — o instrumento das emendas parlamentares, que constitui um mecanismo legítimo de atuação do Poder Legislativo.
Tais emendas têm como finalidade descentralizar recursos dos grandes centros, promovendo dignidade e políticas públicas de qualidade em regiões menos favorecidas do país — os chamados “rincões do Brasil”. Nesse contexto, a imprensa costuma referir-se a esse debate orçamentário como o dos “gastos paroquiais”, expressão que, embora por vezes utilizada de modo pejorativo, não deve obscurecer a função republicana e distributiva que tais instrumentos podem cumprir quando utilizados de forma transparente e responsável.
Pois bem.
O Supremo Tribunal Federal tem desempenhado papel cada vez mais ativo na conformação de políticas públicas e na definição de parâmetros estruturais de atuação do Estado brasileiro. Essa ampliação de atuação jurisdicional, embora decorra da necessidade de concretização de direitos fundamentais e de racionalização institucional, tem provocado tensões relevantes no campo do processo constitucional, especialmente no tocante à aplicação ao processo objetivo de controle concentrado das metodologias dos processos estruturais.
Essas questões formais e metodológicas são o ponto de partida deste estudo. A partir da análise da ADPF 854, pretendemos demonstrar que o STF tem utilizado o método de processos estruturais nas ações de controle concentrado, com ampla modulação de efeitos, indeterminação de partes e elasticidade temporal e material.
Embora o processo estrutural represente uma contribuição valiosa para a gestão judicial de litígios complexos, sobretudo na execução de políticas públicas, sua inserção acrítica no controle concentrado de constitucionalidade gera distorções incompatíveis com os princípios da segurança jurídica, da autonomia federativa e do devido processo legal.
A ADPF 854, cujo objeto inicial era a análise da constitucionalidade das chamadas “emendas do relator-geral” no orçamento da União, acabou sendo transformada em um precedente de efeito expansivo e impositivo sobre estados e municípios, convertendo-se em paradigma de não surpresa federativa e de centralização indevida pelo Supremo Tribunal Federal, conforme se denota da parte dispositivo da decisão, emanada na ADPF 854, no dia 23 de outubro de 2025, cujo o teor segue transcrito:
“estabeleço, desde logo, à luz do artigo 139, IV, do CPC, que a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares aprovadas pelos Exmos. Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores somente poderá iniciar, quanto ao exercício de 2026, após a demonstração, pelos governos estaduais, distrital e prefeituras, perante os respectivos Tribunais de Contas, de que estão cumprindo o comando constitucional expresso no artigo 163-A da Carta Magna, nos termos do que fixado pelo Plenário do STF quanto à transparência e rastreabilidade”.
Centralização judicial e o modelo de federalismo
Para legitimar a extensão dos efeitos da ADPF 854 aos estados e municípios, o STF invocou o princípio da simetria, argumento que, a toda evidência, suscita dúvidas perante os próprios precedentes da Suprema Corte [2].
A jurisprudência constitucional brasileira sempre reconheceu a simetria como requisito formal do processo legislativo — ou seja, como parâmetro para a formação das leis orçamentárias — e não como imposição de modelos de execução orçamentária, como ensina o professor João Trindade, ao tratar dos regramentos sobre “emendas impositivas e de bancadas”, na sua renomada bibliografia sobre processo legislativo constitucional, vejamos:
“Não se trata propriamente de regra de processo legislativo, mas merecem menção, uma vez que as chamadas emendas parlamentares de execução financeira obrigatória (conhecidas como “emendas impositivas”) resultam de alteração promovida no sistema constitucional orçamentário brasileiro pelas ECs n. 86, de 2015, e 100, de 2019, que obrigaram o poder executivo a executar a parcela do orçamento oriunda de emendas de parlamentares (emendas individuais) e emendas de bancadas de estados (emendas de bancada), respectivamente. O tema diz mais respeito à execução do orçamento, mas é preciso saber da existência dessas espécies notáveis de emendas [3]”.
Uma evidência de que as metodologias e forma da execução do orçamento não necessita ser simétrica é comprovada no fato de que há estados que optam por não adotar o sistema de emendas impositivas (como o estado do Espírito Santo), preferindo regimes distintos de execução de despesas parlamentares, igualmente legítimos. Ao converter a simetria em um mecanismo de uniformização de práticas administrativas e financeiras, o STF ultrapassa os limites do controle abstrato e fragiliza o pluralismo federativo, que é justamente o núcleo identitário do pacto constitucional de 1988.
O princípio da não surpresa — consagrado no artigo 10 do CPC/2015 e decorrente do devido processo legal substancial — exige previsibilidade procedimental e participação dos afetados. No contexto federativo, esse princípio ganha densidade ainda maior, pois a Constituição de 1988 estrutura o pacto federativo sobre a autonomia política, administrativa e financeira dos entes (artigo 18 e seguintes da CF).
Dessa forma, decisões que, sob o manto de uma ADPF, impõem obrigações orçamentárias, administrativas ou estruturais a estados e municípios sem a oitiva e participação dos mesmos em seu debate configuram uma forma de centralização judicial incompatível com o modelo cooperativo de federalismo.
O objeto inicial da ação limitava-se à análise da constitucionalidade das chamadas “emendas de relator-geral (RP9)” no orçamento da União, também conhecidas como “orçamento secreto”. Tratava-se, portanto, de discussão circunscrita ao processo orçamentário federal, vinculada ao Congresso Nacional e ao Executivo federal.
No entanto, a última decisão da corte, ao modular seus efeitos, acabou por estender as balizas fixadas para a União a todos os entes federativos, transformando o julgado em norma geral de obrigatoriedade. Com isso, a ADPF 854 assumiu contornos de processo estrutural federativo, impondo parâmetros uniformes para a execução de emendas parlamentares estaduais e municipais, ainda que muitos Estados sequer adotem a modalidade das emendas do relator.
Tal extrapolação de objeto não encontra respaldo na Constituição nem na doutrina processual, pois amplia os efeitos da decisão para além da causa de pedir e do pedido inicial, em violação ao princípio da congruência e à teoria da causa de pedir aberta típica do controle concentrado, mas não ilimitada.
Trata-se, assim, de verdadeira mutação processual indevida, que transforma a ADPF em instrumento de legislação positiva indireta, esvaziando o papel do Legislativo, comprometendo a separação dos Poderes e a autonomia federativa dos estados e municípios.
Ato contínuo, condicionar a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares das Assembleias Legislativas e das Câmaras Municipais, a partir do exercício de 2026, ao modelo federal — nos exatos termos fixados pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal quanto à transparência e rastreabilidade — parece enaltecer a assimetria do federalismo brasileiro, em evidente tensão com os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade.
Com efeito, a ADPF 854 tramita desde 14 de junho de 2021, e, mesmo no âmbito da União, o processo de estruturação para se alcançar um modelo considerado “próximo do ideal” demandou um esforço hercúleo e prolongado, marcado por sucessivas etapas de aperfeiçoamento institucional e técnico. Tal avanço somente foi possível graças à capacidade intelectual e à condução cuidadosa do ministro Flávio Dino e de seus pares, bem como à atuação colaborativa de diversos agentes públicos que promoveram um diálogo institucional consistente e gradual.
Considerações finais
Diante disso, entende-se que a inserção dos estados e municípios nesse litígio estrutural deve observar um prazo razoável e isonômico, à semelhança do que ocorreu na esfera federal. A implementação das diretrizes de rastreabilidade e transparência demandará nova rodada de planejamento, com cronogramas realistas e abordagem multidisciplinar, considerando que sua efetivação dependerá da edição de atos normativos regionais e locais, além de adaptações em sistemas de escrituração, contabilidade, acompanhamento e execução orçamentária.
Cumpre destacar que tais sistemas estaduais e municipais não se comunicam nem se integram aos utilizados pela União, o que reforça a necessidade de diferenciação temporal e procedimental na aplicação das medidas, sob pena de comprometer a efetividade e a coerência federativa do processo estrutural instaurado pelo STF.
Em síntese, o desafio hermenêutico e institucional que se impõe ao Supremo Tribunal Federal é o de conciliar efetividade e autocontenção, sem pender “nem muito ao mar, nem muito à terra”: nem à excessiva timidez que inviabilize a concretização dos direitos fundamentais, nem ao protagonismo judicial que desfigure o pacto federativo e a autonomia política dos demais entes da Federação.
Por fim, entendemos que somente com essas cautelas será possível assegurar um equilíbrio entre a efetividade dos direitos fundamentais e o respeito às competências constitucionais dos entes federados, evitando que a ADPF — concebida como instrumento de tutela da Constituição — se converta em uma via de imposição centralizadora e de surpresa aos entes subnacionais em casos futuros.
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