Brasília tem sido palco de debates por ocasião do 11º Seminário Carf de Direito Tributário e Aduaneiro — a íntegra das palestras nos dois primeiros dias pode ser conferida aqui e aqui. O evento de notória elevada envergadura, que tem como objetivo declarado “debater com a sociedade temas do contencioso administrativo fiscal” (aqui), ganha este ano um aspecto ainda mais especial, pois marca a comemoração de um século de história do órgão responsável pelo julgamento de todo o contencioso tributário e aduaneiro em segunda instância federal.
O fato de termos a feliz coincidência de integrar o Carf em momento ímpar de sua trajetória, aliado às promissoras mudanças a serem impingidas em nosso sabidamente injusto sistema pelas vias da reforma da tributação — principalmente da renda; mas, também do consumo —, nos obriga, no presente, a refletir sobre os dias de um futuro passado do conselho. A comemoração extrapola — e muito — o rememorar das folhas do calendário que foram viradas.
É, acima de tudo, das melhores oportunidades para prestar contas junto à sociedade brasileira, ressaltando a importância do papel desempenhado pelo Carf, a partir daquilo que ele já foi no passado, do que é hoje, e do que ansiamos que seja num futuro breve.
De modo a cumprir nosso objetivo, será a coluna dividida em duas partes: uma mais descritiva, com enfoque no ontem e no hoje e uma outra mais propositiva, mirando o amanhã que se descortinará. Antes, contudo, de adentramos ao objeto da primeira, olhemos para trás para que possamos perceber a importância da tributação, a partir de eventos marcantes da história de nossa nação.
Tiradentes, Antônio Conselheiro e tributos
Se em nossa última coluna tratamos de colonialismo epistêmico (aqui), não é excessivo lembrar que, enquanto estávamos sob a dominação portuguesa em sua forma clássica, “mais de quatro quintos da [nossa] produção aurífera fluíram para a Europa” [1]. Revoltados com a exploração colonial, seja pela exigência do quinto — imposto de 20% incidente sobre todo o ouro pilhado de nosso território –, seja pela instituição da derrama — prática, inclusive confiscatória, para a cobrança dos impostos em atraso — passou a alcunha Tiradentes fazer parte dos livros que ensinam sobre as nossas origens.
Nos dias 21 de abril, honramos a memória daquele que cumpriu as suas juras para, deveras, “morrer pela independência do Brasil”. E, todos os dias, ao fitarmos a bandeira de Minas Gerais, nos deparamos com o estampado lema da causa justa defendida pelos nossos inconfidentes: “Libertas quae sera tamen” — Liberdade, ainda que tardia!
Com a República já proclamada e menos de 30 anos da sessão de instalação do Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda do Distrito Federal, eclodiu em nosso solo um dos seus mais sangrentos confrontos: a Guerra de Canudos. A despeito de ser o conflito entre o Exército e os despossuídos sertanejos, seguidores de Antônio Conselheiro, comumente reduzido a um embate entre os pretensos defensores da República e aqueles que ansiavam o retorno da monarquia, o evento ocorrido na Bahia pode bem ser entendido como a primeira luta organizada pelo direito a terra.
Incomodado com a marginalização dos nordestinos, vista de perto em suas incontáveis peregrinações, Conselheiro tem seu primeiro entrevero com o juiz de Juazeiro, Arlindo Leôni, justamente por conta da exigência de impostos — ao seu sentir, extorsivos — pela recém-proclamada República. Da historiografia existente colhe-se que o
“Dr. Arlindo Leôni, o mesmo que em 1893 vira Conselheiro mandar arrancar e queimar os editais de impostos em Bom Conselho, aproveitou a oportunidade para vingar-se daquela afronta.
Interpretando maldosamente o recado de Conselheiro como sendo uma ameaça de saque a Juazeiro e uma vingança contra sua própria pessoa, o juiz telegrafou ao governador do estado requisitando ‘enérgicas providencias’ para a defesa da cidade.” [2]
Um juiz, um beato e a cobrança de impostos. Esses três elementos fizeram com que os primeiros anos da nossa Primeira República fossem manchados com o sangue de mais de 20 mil concidadãos sertanejos — homens, mulheres, crianças e idosos —, todos mortos pelo Estado brasileiro, enquanto tentavam erguer uma comunidade pautada “pelos princípios da irmandade, do comunitarismo, onde se repartia, dividia o pão, onde a terra era de todos” (aqui).
De lá para cá, o que se viu foi a constituição do Estado capitalista no Brasil e, nesse sistema econômico,
“os impostos não são um simples método de pagamento pelos serviços públicos e governamentais: são também o instrumento mais importante por meio do qual o sistema político põe em prática uma determinada concepção de justiça econômica ou distributiva. É por isso que a discussão desse tema gera paixões tão fortes, exacerbadas não só pelos conflitos de interesses econômicos como também por ideias conflitantes acerca de o que é a justiça ou imparcialidade”. [3]
Não há dúvidas do papel que a tributação desempenha: ela está na quintessência da realização da justiça distributiva.
1ª República: 1925 e Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda
Em 14 de setembro de 1925, o Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda foi instalado na então capital do nosso país, o Rio de Janeiro, com a intenção de que outros órgãos análogos passassem a existir noutros estados de nossa federação — o que, contudo, não veio a se concretizar.
A despeito de ser composto por funcionários da Fazenda Pública e representantes do comércio, indústria e profissões liberais, não era o órgão paritário. Era composto por cinco membros, todos designados pelo ministro da Fazenda. Cônscio da importância tanto da credibilidade dos julgamentos — mormente tendo em vista o fato de o Imposto de Renda ter sido instituído em 31 de dezembro de 1922 — quanto da necessidade de consolidação de uma jurisprudência administrativo-tributária — até então, inexistente em nosso país –, figuras de destaque das áreas política e jurídica eram convidadas a integrar o conselho. [4]
1931 e o modelo paritário
Em 1927, no embalo do sucesso desse modelo de conselho inaugural, o governo emitiu um decreto estabelecendo que
“os recursos dos contribuintes em matéria fiscal, sobretudo no tocante aos impostos de consumo, seriam julgados e resolvidos por um Conselho constituído, em partes iguais, por funcionários da administração pública e por contribuintes nomeados pelo governo – esses últimos propostos pelas principais associações de classe representativas do comércio e da indústria –, operando sob a presidência do Ministro da Fazenda ou da autoridade fiscal por ele designada (aqui).”
O turbulento cenário político-econômico interno e além mares [5] fez com que apenas em 1931 passasse a funcionar o que seria o primeiro Conselho de Contribuintes paritário do país, dando início ao modelo de composição que perdura até hoje no órgão, cujo cem anos de existência são ora celebrados. O ministro da Fazenda à época, asseverou, em artigo publicado em 1933, que
“[c]om a criação do Conselho de Contribuintes ficou o Ministro livre da parte mais delicada daquele serviço, isto é, dos recursos fiscais. (…) Desfez-se, além disso, a grande prevenção entre o Fisco e a Fazenda, pondo-se fim às decisões meramente políticas e ferindo-se, portanto, de morte, a advocacia Administrativa” (aqui).
Impactos do golpe militar
Com os militares no poder, sofreu o Conselhos de Contribuintes das maiores transformações em sua estrutura, até então. Relatado que
“[o] golpe militar atingiu pessoalmente alguns conselheiros, que sofreram punições, foram afastados ou levados a renunciar. Os membros da primeira Câmara do Segundo Conselho chegaram a ser indiciados em um inquérito, mas logo foram liberados.
Ademais, todos os Conselhos ganharam novas Câmaras e essas foram subdivididas em Turmas, medida que foi vista como uma estratégia para minar a hegemonia dos Conselhos e motivou a renúncia de vários representantes do Contribuintes (aqui).”
É também neste período que, com o Decreto nº 54.767/64, foi criado o 3º Conselho de Contribuintes; e, pelo Decreto nº 70.235/72, um 4º Conselho passou a existir. Brasília abrigou estes quatro órgãos até o final do ano de 1973. E, em 1977, o 3º Conselho [6] veio a ser extinto.
Ainda durante o regime ditatorial, mais precisamente em 1979, foi criada a Câmara Superior de Recursos Fiscais, que tinha como atribuições principais: 1) julgar recursos motivados por decisões não unânimes das câmaras (se contrárias à lei ou a evidências da prova); 2) deliberar sobre a decisão de uma câmara cuja interpretação de lei tributária divergisse de outra câmara ou da própria Câmara Superior de Recursos Fiscais; 3) propor alterações ao regimento interno; e, 4) averiguar e retificar erros materiais porventura ocorridos em julgamento
Carf e novas exigências do século 21
Estando há muito consolidada a importância dos órgãos administrativos para o desate das controvérsias envolvendo matéria tributária, tornou-se precípuo não só prepará-los para os desafios trazidos pelo século iniciado há pouco, como ainda em fazer valer o princípio da eficiência, encartado com a Emenda Constitucional nº 19/1998.
Assim, da fusão dos três Conselhos dos Contribuintes e de sua Câmara Superior de Recursos Fiscais foi constituído, com a edição da Medida Provisória nº 449/2008 (convertida na Lei nº 11.941/2009), o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf).
2015 e operação ‘zelotes’
Se já nas primeiras aulas de História do ensino fundamental nos era transmitida a máxima “lembrar para não repetir”, não se pode negligenciar que em 2015 foi deflagrada a operação “zelotes” nos corredores do próprio Carf. Neste episódio, apurado o pagamento de propina a conselheiros e conselheiras para que proferissem votos favoráveis a contribuintes — majoritariamente grandes bancos, montadoras de automóveis e empreiteiras. O lamentável evento culminou com a paralisação das importantíssimas funções desempenhadas pelo Carf, que das cinzas conseguiu renascer com o árduo trabalho de seus gestores, à época.
O amargo episódio fez com que instrumentos fossem criados para impedir e punir condutas incompatíveis com o exercício judicante atipicamente desenvolvido no Carf. Com o Decreto nº 8.441/2015 determinada uma série de restrições ao exercício de atividades profissionais aplicáveis aos conselheiros e às conselheiras indicados pelas confederações patronais e centrais sindicais, bem como instituída a gratificação de presença para julgamento de processos no Carf.
Covid-19
Passados breves cinco anos, teve o Carf que superar mais um quase intransponível desafio. Surpreendidos com a fragilidade da vida humana no momento da aguda crise sanitário-econômica global, fomos forçados a (re)pensar os caminhos que estávamos a trilhar. Pelo isolamento imposto, obstada a realização de suas sessões de julgamento que, em suas Turmas Ordinárias e CSFR, ocorriam exclusivamente de forma presencial na capital de nosso país. Com rapidez, mais uma vez, responderam as gestoras e os gestores à frente do órgão e, valendo-se de plataforma de comunicação para a realização de videoconferências, retomadas as atividades brevemente paralisadas, adequando-se à nova realidade que havia sido imposta a todo globo.
’50 anos em 5′
As condições materiais e a vontade política convergiram para que mudanças substanciais fossem levadas a cabo. Para tanto, um novo Regimento Interno (Ricarf) foi aprovado nos últimos dias de 2023, dando o suporte normativo necessário para que as sonhadas transformações ocorressem, dando início a uma nova era. Sem a pretensão de apresentar uma listagem exaustiva das incontáveis transformações do último biênio, destacamos as que nos parecem ser as mais importantes:
(1) Implantação do Plenário Virtual, com a realização de sessões não só de forma síncrona, como também assíncrona
(2) Simplificação de procedimento para aprovação de Súmulas
(3) Aumento do número de mandatos dos conselheiros, visando a estabilidade da jurisprudência do órgão
(4) Composição de turmas ordinárias com seis julgadores e aumento do número de turmas julgadoras
(5) Criação das Turmas especializadas aduaneiras
(6) Ampliação da garantia de defesa do contribuinte com a utilização do Sistema de Acompanhamento do Plenário Virtual (Sapvi)
(7) Edição da Portaria Normativa n° 1.360/23, implementando ação afirmativa de gênero para o preenchimento de vagas de conselheiros, incrementando o número de mulheres no órgão
(8) Edição da Portaria nº 1.500/23 para proteger e oferecer mais flexibilidade às mulheres que atuam no órgão quando do desempenho da mais nobre das funções sociais
(9) Concessão pioneira de assento junto à 2ª Turma da Câmara Superior de Recursos Fiscais para pessoa indicada pela Central Única dos Trabalhadores (CUT) e ampliação das vagas distribuídas às centrais sindicais
(10) Edição do Decreto nº 12.340/24, permitindo assunção de carga processual extra pelos indicados pelas confederações patronais e centrais sindicais, de modo a reduzir a temporalidade dos processos em tramitação no órgão
Sentimentos compartilhados
Há quem diga ter “[a] memória (…) a função de produção ou percepção de sentimentos de pertencimento a passados comuns” [7]. Nos primeiros dias do 11º Seminário Carf de Direito Tributário e Aduaneiro o sentimento compartilhado era o de satisfação por integrar tão importante momento. Mirando o futuro sem negligenciar o passado, o atual presidente, Carlos Higino Ribeiro de Alencar, tomou de empréstimo as belíssimas palavras do poeta pernambucano Manoel Bandeira para anunciar o espírito que o próximo século do Carf é iniciado:
“O vento varria as folhas,
O vento varria os frutos,
O vento varria as flores…
E a minha vida ficava
Cada vez mais cheia
De frutos, de flores, de folhas.”
Na próxima coluna falaremos mais sobre as folhas, frutos e flores do porvir.
Desejamos que o Carf inicie seu próximo século com a mesma vitalidade e excelência que agora celebramos!
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[*] Os trabalhos serão encerrados apenas nesta sexta (5/9), com reunião do Pleno e de cada uma das Turmas da Câmara Superior de Recursos Fiscais (CSRF) para votação de novas súmulas (aqui).
[1] PINTO, Virgílio Noya. O Ouro Brasileiro e o Comércio Anglo-Português: uma contribuição aos estudos da economia atlântica no século XVIII. São Paulo: Ed. Nacional, 1979, p. 228.
[2] COSTA, Nicola S. Canudos: Ordem e progresso no sertão. São Paulo: Ed. Moderna, 1997, p. 25.
[3] MURPHY, Liam; NAGEL, Thomas. The myth of ownership: taxes and justice. Oxford: Oxford University Press, 2002, p. 3.
[4] Uma narrativa histórica pormenorizada da história do que viria a ser o Carf pode ser vista na obra comemorativa aos seus 95 anos de existência (aqui).
[5] Destacamos, neste cenário, a famigerada crise de 1929 e o fim da política do café com leite, com a chegada de Getúlio Vargas ao poder.
[6] Tinha por função julgar casos envolvendo os tributos estaduais e municipais que competiam à União nos Territórios e demais tributos federais, salvo os incluídos na competência julgadora de outro órgão da administração federal.
[7] HALBWACHS, Maurice. A memória coletiva. São Paulo: Centauro, 2006, p. 73.
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