Licença ambiental estratégica

Uma das maiores novidades da recente reforma do sistema de licenciamento ambiental brasileiro foi a instituição da licença ambiental estratégica (LAE), que é um dos sete tipos de licença ambiental previstos no artigo 5º da Lei 15.190/2025 – Lei Geral de Licenciamento Ambiental (LGLA).

O inciso XXVI do artigo 3º dessa lei a conceitua como o “ato administrativo expedido pela autoridade licenciadora que estabelece condicionantes a ser observadas e cumpridas pelo empreendedor para localização, instalação e operação de atividade ou de empreendimento estratégico, ainda que utilizador de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente”. Logo, a LAE é o ato administrativo autorizativo ambiental expedido pela autoridade licenciadora no que diz respeito aos empreendimentos considerados estratégicos para o governo federal.

Previsto de forma genérica na LGLA, a LAE foi tratada com maior detalhe pela Medida Provisória 1.308/2025, que se dedicou exclusivamente ao assunto. Essa MP teve por finalidade regulamentar a nova tipologia tendo em vista os vetos do Poder Executivo, bem como viabilizar a entrada em vigor imediata dela, uma vez que a lei previu no seu artigo 67 a vacatio legis de 180 dias. A relevância dada ao tema pelo Poder Executivo se mostra tanto por essa celeridade quanto pelos vetos, que procuraram dar segurança jurídica ao instituto.

Deverão ser consideradas estratégicas apenas as atividades imprescindíveis ao desenvolvimento e à soberania do país, o que, obviamente, guarda relação direta com a concepção de infraestrutura. Seria o caso de aeroportos, data centers, energias renováveis, ferrovias, hidrovias, mineração estratégica, petróleo e gás natural, portos, rodovias, saneamento básico, sistemas de transmissão energética, telecomunicações, usinas de geração de energia etc.

A importância da infraestrutura para o desenvolvimento é evidente, pois se trata do conjunto de condições fundamentais para o progresso de uma economia. Prova disso é que, ao longo da história, os países e sociedades mais avançados nesse quesito é que se desenvolveram mais e melhor. Despiciendo é falar sobre o papel da infraestrutura, pois na falta dela os produtos e serviços tendem a encarecer, o que gera um efeito cascata negativo sobre toda a ordem econômica, notadamente a geração de empregos, o preço final ao consumidor e a exportação.

Contudo, em se tratando dos países em desenvolvimento, o debate sobre o assunto se torna ainda mais premente, uma vez que o poder público precisa investir e criar formas de incentivar o investimento privado, o que deve ser feito tanto por meio de estímulos fiscais quanto por meio de uma regulação jurídica adequada.

No caso do Brasil, há o agravante de que o crescimento econômico e social das últimas décadas veio desacompanhado do necessário investimento em infraestrutura, o que tem gerado gargalos em diversos segmentos. Foi exatamente nesse contexto que surgiu a ideia de LAE, pois o licenciamento ambiental tem sido apontado pelo setor produtivo como um dos principais obstáculos ao avanço da infraestrutura no país. Não é por outra razão que surgiram várias iniciativas normativas para eximir certas atividades dessa exigência, fato que inclusive aconteceu com a LGLA. Nesse contexto, o esperado é que a LAE traga mais economicidade, rapidez e segurança jurídica para as atividades ditas estratégias.

Cabe ao Conselho de Governo elaborar uma proposta, a cada dois anos, indicando quais seriam os projetos estratégicos a serem beneficiados, cabendo à Presidência da República indicar por decreto as atividades escolhidas. Naturalmente, essa escolha deve ser feita a partir de critérios econômicos, jurídicos e, sobretudo, políticos (no que diz respeito a políticas públicas). As considerações de ordem ambiental deverão ser feitas unicamente no âmbito do licenciamento ambiental, não obstante o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) possa assessorar e propor a esse órgão diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente, consoante dispõe o inciso II do artigo 6º da PNMA. O Presidente não é obrigado a seguir à risca a proposta, podendo deixar de fora atividades sugeridas de fora, posto que se trata de uma decisão discricionária, não podendo inserir nenhuma atividade sem o respaldo técnico do Conselho de Governo e de sua assessoria.

A finalidade do instituto é garantir a prioridade na análise e na concessão para as atividades formalmente consideradas como estratégicas. Logo, a equipe técnica do órgão licenciador deverá garantir a preferência tanto no momento da análise do processo administrativo quanto no da concessão do ato administrativo autorizativo ambiental, pois não é incomum que a licença ambiental demore a sair inobstante o corpo técnico já tenha atestado o preenchimento de todos os requisitos técnicos e normativos. Não é só a licença que deve ser priorizada, mas todo ato administrativo relacionado a ela, como autorizações ambientais, certidões e outorgas de recursos hídricos, nos termos do § 2º do artigo 3º da MP. Na prática, isso significa que, do ponto de vista técnico, estratégico é adjetivo do procedimento e não do ato administrativo, conforme deixa claro o inciso IV do artigo 18 da LGLA.

No entanto, ter um procedimento especial não significa que as exigências ambientais deixarão de ser feitas ou poderão ser flexibilizadas, mesmo porque tal seria inconstitucional. Não se pode esquecer que o inciso VI do artigo 170 da Constituição de 1988 estabelece que a defesa do meio ambiente é um dos princípios da ordem econômica “inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação”.

Spacca

Na mesma toada, o inciso V do § 1º do artigo 225 da Constituição determina que para assegurar a efetividade do direito ao meio equilibrado deve o poder público “controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente”. Isso implica dizer que as exigências deverão ser proporcionais aos impactos ambientais, sejam eles efetivos e/ou potenciais. Inclusive, “a realização da avaliação de impactos ambientais segundo procedimentos técnicos que busquem o desenvolvimento sustentável” é uma das diretrizes da LGLA, segundo o inciso I do artigo 2º. De longe, esse é o ponto que exige mais cautela, pois qualquer interpretação destoante é inconstitucional e ilegal.

Simetria e exigência de EIA/Rima

Um questionamento que certamente ocorrerá diz respeito à possibilidade de uso da LAE pelos demais níveis federativos, visto que a LGLA e a MP versam apenas sobre a União. Impende lembrar que o artigo 18 da Constituição dispõe que o Brasil é uma federação formada pela União, estados, Distrito Federal e municípios, todos autônomos administrativamente. Sendo assim, os estados e municípios poderão definir as suas próprias prioridades de desenvolvimento, haja vista o princípio da simetria constitucional. Daí a necessidade de se definir com a maior objetividade possível os empreendimentos estratégicos, do contrário a chance de haver distorções será maior.

O § 1º do artigo 5º da LGLA prevê que para a LAE poderá ser exigido estudo de impacto ambiental/ relatório de impacto ambiental (EIA/Rima) ou outra modalidade de estudo ambiental. Parece estranho imaginar que uma atividade estratégica não seja necessariamente significativamente poluidora, mas isso pode acontecer, ainda que de maneira excepcional. O que não pode é se dispensar o EIA/Rima, no afã de tentar promover celeridade, quando o empreendimento for de maior caráter degradador. O inciso V do § 1º do artigo 225 dispõe que incumbe ao poder público “exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade”.

Prazo, validade e lacunas

O veto presidencial impediu o licenciamento em uma única fase. O artigo 5º da MP prevê o prazo máximo de 12 meses para a decisão do órgão ambiental, o que deve ser contado somente a partir da entrega do estudo ambiental solicitada e da prestação dos esclarecimentos devidos. Na hipótese de solicitação de informações por parte da autoridade licenciadora o prazo de aprovação é suspenso, o que já tinha previsão no § 2º do artigo 14 da Lei Complementar 140/2011. De todo modo, resta a crítica quanto à impossibilidade técnica de se analisar empreendimentos de grande complexidade de forma adequada, a despeito da priorização do caso pelo órgão ambiental.

O prazo de validade da LAE é de cinco a dez anos, a depender da autoridade licenciadora. Em se tratando de uma atividade verdadeiramente estratégica, o prazo da licença ambiental deverá ser o maior possível, cabendo ao órgão ambiental justificar o prazo dado a menor que o máximo. Assim como nos demais tipos de licença, a renovação deverá ser solicitada com pelo menos 120 dias antes do término da validade, de forma que ocorrerá a renovação tácita enquanto não sobrevier a decisão sobre o pedido de renovação. Poderá ser permitida a renovação automática para os empreendimentos de baixo e médio impacto a critério do licenciador, conquanto não haja alteração no empreendimento, mudança na legislação ou desrespeito às condicionantes. Todavia, não se presume possível uma atividade de baixo impacto ser objeto de LAE.

É claro que a MP ainda passará pelo crivo do Congresso, que deverá fazer alterações relevantes no texto da norma. Existem várias lacunas que devem ser preenchidas para o aperfeiçoamento e a consolidação da LAE. É o caso da falta de objetividade do que seriam atividades e empreendimentos estratégicos, da excessiva centralização de poder nas mãos do Conselho de Governo e do presidente da República e na possibilidade de insuficiência temporal para análise adequada de empreendimentos extremamente complexos. Vários desses pontos podem ser tratados via decreto.