Modelo administrativo de execução fiscal que espelha eficiência

O processo executivo fiscal (Lei nº 6.830/1980), desenvolvido integralmente na esfera do Poder Judiciário, tem início após diversas tentativas de recuperação do crédito público na via administrativa. Assim, a execução fiscal reproduz algumas providências capazes de localizar e satisfazer o crédito tributário já adotadas, sem sucesso, pela administração pública tributária, havendo uma repetição desnecessária de atos que conduzem a desperdício de tempo e de dinheiro público.

Devemos observar que o artigo 37 da Constituição conduz ao entendimento de que alcançar a eficiência é dever da administração pública, por se tratar de princípio constitucional que norteia toda a atuação estatal.

O princípio da eficiência é, segundo o professor Hely Lopes Meirelles, “o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”, e acrescenta que “o dever da eficiência corresponde ao dever da boa administração” (Meirelles, 1996, p. 90).

Desta feita, o que podemos observar dos dados produzidos pelos relatórios Justiça em Números (CNJ, 2023) é que há uma sobrecarga do Poder Judiciário ocasionada pelo excessivo número de execuções fiscais, dificultando a celeridade e a efetividade do trabalho jurisdicional como um todo.

Neste contexto, a hipótese apresentada é a de que o modelo atual de cobrança judicial dos créditos públicos não se apresenta como um instrumento eficiente para a obtenção dos recursos necessários ao desempenho das atividades estatais, tais como melhorar os serviços públicos, fomentar a atividade econômica, estruturar e ampliar suas políticas públicas e distribuição de renda.

Custos agregados

Apesar de ser um instrumento importante para assegurar a recuperação dos créditos públicos, a atual Lei de Execução fiscal possui mais de 40 anos e já não conversa com a realidade. Nesse contexto, recebe uma especial atenção a análise econômica do direito que pode contribuir para a compreensão do “real funcionamento do processo executivo e com isso concretizar uma reforma legislativa eficiente e que aproxime o Direito das questões sociais” (Melo, 2023).

A partir da aplicação do pensamento econômico ao direito, percebe-se que as regras processuais estabelecidas para dar regular desenvolvimento a uma execução fiscal tem custos agregados que representam despesas para o erário, no entanto, em regra, não são considerados no momento de ajuizar uma ação de execução fiscal.

Spacca

Entre os custos agregados a uma execução fiscal e relacionados ao erário temos o custo administrativo ou imediato. Podemos subdividi-lo em custo para o Poder Executivo e custo para o Poder Judiciário.

O custo para o Poder Executivo diz respeito ao montante pecuniário a ser dispendido para realizar a recuperação do crédito público através do ajuizamento de uma execução fiscal. Relaciona-se com o montante arrecadado e a despesa do ente federado para a manutenção da cobrança judicial, como o tempo do procurador fazendário, custo com o pessoal administrativo, custo de funcionamento da procuradoria, custos de manutenção e de guarda de documentos relacionados ao processo.

Já o custo para o Poder Judiciário refere-se ao montante pecuniário a ser dispendido pelo Estado para garantir o funcionamento do Poder Judiciário. Assim, o custo judicial corresponde ao que se gasta com o pessoal envolvido nos executivos fiscais (juízes, funcionários e auxiliares), prédios, materiais de escritório, custos de manutenção e de guarda dos processos.

Desta feita, a atividade de cobrança do crédito público deve ser eficiente ao ponto de ser capaz de cobrir os custos agregados ao ajuizamento e ao mesmo tempo fornecer receitas públicas para que o Estado cumpra a sua função. Não havendo probabilidade de ser o crédito público recuperado, a ação judicial representa apenas recursos desviados do custeio de demandas sociais, em nítido prejuízo para a sociedade. Assim, o agente público deve apenas propor uma nova execução fiscal quando os custos imediatos forem superiores ao que se espera recuperar.

Sob a ótica da análise econômica do direito, o sistema de normas deve ser explicado por um critério de racionalidade: a eficiência econômica, buscando maximizar os resultados e minimizar os impactos econômico, financeiro e social provocados pelas inúmeras execuções fiscais ajuizadas. Com esse intuito, a Comissão Temporária para Exame de Projetos de Reforma dos Processos Administrativos e Tributário Nacional discutiram o PL nº 2.248 de 2022. No entanto, foi aprovado o texto substituto do projeto, elaborado pelo relator, senador Efraim Filho (União-PB). O texto alternativo tem por base o PL nº 2.488 de 2022 e cria a execução fiscal administrativa para a cobrança de dívidas de pequeno valor, isto é, débito consolidado inferior a 60 salários mínimos, sendo possível que lei do respectivo ente federativo reduza o valor.

Destaca-se que o PL nº 2.488 de 2022 apresenta a possibilidade de que os entes federativos editem leis estabelecendo um limite de valor da dívida abaixo do qual a autoridade pública poderá desistir da cobrança extrajudicial (artigo 19, § 3º).

Portanto, a desjudicialização do sistema de recuperação judicial dos créditos públicos é medida urgente e necessária, vez que, se guiada pela racionalidade e economicidade: a) tem potencial para aumentar a efetividade das execuções fiscais, com aumento dos índices de recuperação de créditos tributários ao mesmo tempo que diminui os custos agregados, sendo medida de eficiência da atividade tributária e, b) retira a sobrecarga do Poder Judiciário, pois a maioria das execuções fiscais em andamento referem-se a dívidas de pequeno valor (CNJ, 2023), o que possibilita que o órgão jurisdicional atue com presteza, eficiência e efetividade.

Destacamos que no texto original, a execução fiscal administrativa aconteceria totalmente no âmbito da administração pública, sem triangularização, em atenção ao princípio da autoexecutoriedade. Fato este que permitiria maior agilidade no tramite e diminuição dos custos agregados.

No entanto, quando o texto substituto estabelece que os atos necessários à cobrança extrajudicial deverão ser realizados por tabeliães e alguns continuam sob as atribuições de servidores do Poder Judiciário (artigo 32), temos que o projeto de lei pode ter apenas realocado parte dos custos administrativos do Poder Judiciário para os tabelionatos e, ao mesmo tempo, criado um novo custo agregado, comprometendo a eficiência buscada para as execuções fiscais.

Referência

BRASIL. Senado. PL nº 2488/2022. Disponível aqui

CONSELHO NACIONAL DA JUSTIÇA. Relatório Justiça em números 2023. Brasília: CNJ, 2022. Disponível aqui.

COSTA, Marcio César. DANIEL NETO, Carlos Augusto. Análise econômica da execução fiscal no Brasil. Revista da Faculdade de Direito da Universidade São Judas Tadeu. Edição Número 04, 2º Semestre de 2017. Disponível aqui.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1996.

MELO, Keila Morganna Gomes de. Disponível aqui.