A publicação da Portaria Normativa AGU nº 194, em 10/9/2025 [1], representa o marco regulamentar dos processos estruturais no âmbito do Poder Executivo. Publicada no Diário Oficial da União de 10/9/2025, o diploma normativo disciplina atividades e fluxos entre os órgãos de contencioso e de consultoria da AGU relativos a conflitos estruturais.
Fruto de amplo debate entre atores internos e externos à advocacia pública, a elaboração da portaria teve como ponto de partida processo institucional iniciado em 2024, quando foi criado grupo de trabalho intersetorial composto por diversas unidades da AGU. A atuação desse colegiado permitiu consolidar práticas já assentadas na experiência judicial e evidenciou a necessidade premente de se estabelecer, no âmbito da instituição, regras de governança, fluxos e atividades destinados à atuação da Advocacia-Geral da União em processos judiciais que têm por objeto litígios estruturais.
O normativo possui vigência imediata, conforme dispõe o seu artigo 28, de modo que seus comandos devem ser observados desde a data de publicação.
Cenário normativo dos processos estruturais
Há mais de uma década, o Judiciário brasileiro vem reconhecendo — formal e expressamente — o caráter estrutural de determinados litígios coletivos [2]. Esse movimento encontrou respaldo na produção acadêmica dos últimos anos [3], que passou a oferecer categorias teóricas aptas a legitimar arranjos institucionais diferenciados, em diálogo com a experiência norte-americana inaugurada ainda nos idos de 1978 por Owen Fiss, em The Civil Rights Injunction [4].
A utilização das técnicas decisórias e procedimentais próprias dos processos estruturais, de fato, vem qualificando significativamente o serviço prestado pelo Judiciário, no entanto também tem apresentado riscos inerentes à sua aplicação. É na dosagem de seu emprego que reside a diferença entre instrumento de aprimoramento e potencial fonte de distorção. Diante desse quadro, as instituições democráticas viram-se compelidas a criar balizas normativas capazes de orientar a condução desses processos, de modo a assegurar parâmetros claros e conferir maior estabilidade à sua utilização.
Não por outra razão, os órgãos que compõem o sistema de justiça passaram a formular respostas normativas próprias, buscando instituir um regime jurídico compatível com a natureza desses litígios. Nesse movimento, destaca-se a iniciativa parlamentar de apresentação, em 31/1/2025, do Projeto de Lei nº 3/2025 [5], atualmente em tramitação no Senado, que reúne 16 artigos voltados à disciplina sintética dos processos estruturais. Trata-se de proposição que se soma aos instrumentos já existentes, mas que dialoga com a percepção doutrinária de que o processo coletivo carece de um marco unificado, capaz de superar a fragmentação normativa e as tensões entre tutela coletiva e individual [6].
O texto da Comissão de Juristas consolidou a experiência nacional e a traduziu em diretrizes normativas objetivas. Entre as inovações propostas, destacam-se a definição dos contornos do litígio estrutural, a consagração de normas fundamentais orientadas à primazia das soluções consensuais, à ampla participação social e à transparência, bem como a previsão de uma atuação prospectiva estruturada em planos dotados de metas e indicadores. Cumpre, agora, ao Parlamento exercer sua função institucional e proceder, com a urgência que o tema exige, à disciplina desse regime jurídico.
Na mesma direção, o Conselho Nacional de Justiça editou a Recomendação nº 163 [7], de 16/6/2025, por meio da qual fixou diretrizes para a identificação e condução de processos estruturais. Pouco depois, em 6/8/2025, a Corregedoria Nacional do Ministério Público publicou a Recomendação de Caráter Geral nº 5/CN [8], voltada a estimular a adoção de boas práticas pelo Ministério Público na condução desses litígios.
É neste cenário que a edição da portaria pela AGU insere o Poder Executivo no movimento de institucionalização normativa, ainda que com perfil próprio. Enquanto CNJ e CNMP optaram por recomendações de caráter eminentemente orientativo, a AGU editou um ato normativo de natureza operacional e organizativa, voltado à sua realidade interna. O objetivo é conferir previsibilidade e segurança jurídica à atuação dos seus membros e qualificar a resposta do Poder Executivo em processos estruturais.
Portaria Normativa nº 194/2025 da AGU
A portaria é composta por 28 artigos, organizados em sete capítulos. O artigo 1º delimita o objeto e o âmbito de incidência do ato, circunscrevendo sua aplicação aos órgãos de contencioso e consultoria da AGU, nos processos estruturais que envolvam a União, suas autarquias e fundações. Não se busca, portanto, vincular outros Poderes ou instituições, mas ordenar a atuação interna da AGU nos processos estruturais, em todas as instâncias do Poder Judiciário.
O artigo 3º define os três conceitos que estruturam o normativo. Eis a redação:
“Art. 3º. Para os fins desta Portaria Normativa, considera-se:
I – litígio estrutural: controvérsia de alta complexidade e conflituosidade, caracterizada pela necessidade de transformações institucionais estruturantes, progressivas e duradouras, que não comportam solução adequada pelas técnicas tradicionais de julgamento;
II – processo estrutural: processo judicial destinado à resolução de litígio cujo caráter estrutural tenha sido expressamente reconhecido pelo Poder Judiciário; e
III – plano de atuação estrutural: documento técnico que reúne de forma organizada e metódica as demandas e informações exigidas na decisão judicial em processo estrutural.”
O artigo 3º é o dispositivo mais revelador da opção metodológica feita pela portaria. Nele, a AGU define três conceitos: litígio estrutural, processo estrutural e plano de atuação estrutural. Mas é na definição de processo estrutural (inciso II) que se encontra a escolha mais importante. Em lugar de se deter em discussões conceituais a respeito de bloqueios institucionais, omissões inconstitucionais, multipolaridade ou decisões prospectivas, a Portaria adota uma solução pragmática: para a AGU, considera-se estrutural o processo que o próprio Judiciário expressamente reconhecer como tal.
A opção adotada afasta-se da lógica de oferecer respostas de natureza acadêmica e orienta-se para a instituição de parâmetros normativos destinados a conferir estabilidade e racionalidade ao tratamento dos processos estruturais. O critério definido apresenta-se como simples e objetivo, capaz de reduzir ambiguidades, reforçar a coesão interna e assegurar previsibilidade à atuação da AGU em litígios dessa natureza.
A ADPF 973 [9] constitui exemplo paradigmático: embora trate do litígio sobre o racismo estrutural, não foi, até o momento, formalmente reconhecida pelo STF como processo estrutural e, por essa razão, não atrai a incidência automática do regime jurídico previsto na portaria.
Isso não impede, contudo, de a AGU aplicar as disposições da portaria em problemas percebidos como estruturais, mas que ainda não houve o reconhecimento de algum processo como estrutural. Nos termos do artigo 2º, “Os órgãos da Advocacia-Geral da União poderão aplicar as atividades e os fluxos desta Portaria Normativa, ainda que não haja reconhecimento judicial do caráter estrutural do processo, quando identificado processo judicial com características similares”.
Aqui revela-se uma abertura para que a Advocacia-Geral da União possa agir tempestivamente para resolver problemas estruturais, até mesmo evitando que seja necessária a instauração de um processo estrutural. É a advocacia pública assumindo um importante protagonismo no Poder Executivo, com o objetivo de se antecipar aos processos estruturais e adotar as providências necessárias para que seja até mesmo desnecessária a sua propositura.
Outro dispositivo da portaria que merece destaque é o artigo 6º, que organiza a atuação em três fases distintas. Veja-se:
“Art. 6º. As atividades dos órgãos de contencioso e de consultoria da Advocacia-Geral da União em processos estruturais dividem-se em três fases:
I – requisição de subsídios pelo reconhecimento judicial do caráter estrutural do processo;
II – auxílio jurídico na elaboração ou modificação de plano de atuação estrutural; e
III – assistência jurídica no monitoramento da implementação de plano de atuação estrutural.”
Em linhas gerais, o artigo 6º organiza a atuação da AGU nos processos estruturais em três fases, que depois são detalhadas nos artigos 13 a 24. A primeira fase corresponde à requisição de subsídios. Assim que identificado que determinado litígio possui natureza estrutural — ou, ainda, após o reconhecimento formal desse caráter pelo Judiciário —, o órgão de contencioso elabora parecer de força executória e requisita informações ao órgão de consultoria, que articula com ministérios, autarquias e fundações a coleta de dados técnicos e jurídicos. O propósito é construir um diagnóstico inicial da controvérsia, capaz de sustentar a posição institucional do Executivo em juízo.
A segunda fase refere-se ao auxílio jurídico na elaboração ou revisão do plano de atuação estrutural. Prevista nos artigos 17 a 21, essa etapa exige que a AGU acompanhe e oriente tecnicamente os órgãos da administração na preparação de planos que atendam às determinações judiciais. Esses planos devem ser tratados como políticas públicas: precisam apresentar diagnóstico do problema, metas claras, indicadores de desempenho e um cronograma factível. A sistemática busca garantir que o compromisso assumido em juízo seja exequível e possa ser monitorado de forma objetiva.
Por fim, a terceira fase, prevista a partir do artigo 22, dedica-se ao monitoramento da execução dos planos homologados judicialmente. A atuação da AGU envolve consolidar informações, articular reuniões interinstitucionais, alinhar as entregas com os órgãos responsáveis e reportar periodicamente ao Judiciário. O modelo tem por objetivo impedir que a judicialização substitua indefinidamente a gestão administrativa e garantir que, em momento oportuno, a política pública retome o curso normal sob responsabilidade do Executivo.
Curial destacar que esse arranjo normativo se sustenta porque a portaria detalha aspectos operacionais indispensáveis à sua execução. Por exemplo, o artigo 7º fixa prazos internos que funcionam como engrenagens do fluxo: metade do prazo processual, quando definido em lei ou decisão, para o envio de subsídios; 15 dias quando não houver prazo específico; e quatro quintos do prazo judicial para a entrega dos planos.
Na sequência, o artigo 12 reforça a qualidade técnica do trabalho ao determinar que toda a documentação enviada ao órgão de contencioso seja previamente analisada pelo consultivo. Esse mecanismo de dupla verificação (consultivo e contencioso) funciona como um filtro de consistência jurídica e reforça a qualidade das entregas do Poder Executivo.
Os artigos 25 a 27 fixam a utilização obrigatória do Sistema Sapiens nos processos estruturais, com etiqueta eletrônica própria e a imposição de manutenção das tarefas abertas até a efetiva entrega das informações requisitadas, assegurando prioridade na tramitação interna. Assim, sem prejuízo da atuação dos órgãos técnicos na produção de subsídios, na elaboração de planos ou relatórios, cabe aos membros da Advocacia-Geral da União exercer o acompanhamento perene dos processos estruturais, que se mantêm sob acompanhamento jurídico contínuo.
Com isso, os processos estruturais permanecem sob permanente escrutínio da AGU. Ainda que os órgãos e entidades do Poder Executivo se encontrem empenhados na produção das informações indispensáveis ao cumprimento da decisão judicial, o comando jurisdicional não se afasta da esfera de vigilância dos membros da Advocacia-Geral da União, pois tais feitos mantêm-se em posição de proeminência nas caixas de trabalho de seus membros, reforçando sua centralidade institucional.
Conclusão
A Portaria Normativa AGU nº 194/2025 assinala um verdadeiro ponto de inflexão no processo de institucionalização dos litígios estruturais no Executivo federal. Não se pretende instrumento de solução definitiva — o que seria incompatível com a natureza dinâmica e flexível desses conflitos coletivos —, mas antes um esforço consciente de converter práticas até então experimentais em procedimentos dotados de racionalidade normativa.
É de se esperar que, em sua implementação, surjam tensões inerentes à coordenação de fluxos, ao cumprimento de prazos e à qualificação das entregas. Ainda assim, o diploma cumpre função ordenadora: erige parâmetros, distribui encargos e impõe disciplina a uma atuação que, até então, se desenvolvia sob a lógica fragmentária do caso concreto.
Esse movimento, porém, não se limita à dimensão organizacional. Ao mesmo tempo em que fortalece a rotina interna, a portaria eleva o patamar institucional da Advocacia-Geral da União no exercício das atribuições constitucionais que lhe são próprias: a representação judicial e extrajudicial da União e a consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo, nos termos do artigo 131 da Constituição. O que antes era ensaio fragmentado transforma-se, agora, em rito regulado. E, a partir desse movimento, projeta-se no Judiciário a imagem de um Executivo mais responsivo, capaz de sustentar com firmeza o diálogo institucional e de oferecer respostas à altura da complexidade dos litígios estruturais.
[2] SANTANA, Felipe Viegas. Processos estruturais no Brasil: a atuação do Poder Judiciário na tomada de decisões em litígios policêntricos. Revista Acadêmica da Faculdade de Direito do Recife, v. 96, n. 1, 2024.
[3] Para uma visão ampla do “estado da arte” da doutrina brasileira: VITORELLI, Edilson. Levando conceitos a sério: processo estrutural, processo coletivo, processo estratégico e suas diferenças. Revista de Processo. v. 284/2018, p. 333-369, out./2018.
[4] FISS, Owen M. The Supreme Court, 1978 Term. Foreword: the forms of justice, Harvard Law Review, Cambridge, vol. 93, n. 1, 1979, p. 1-58, pág. 47.
[6] MENDES, Paulo. Tutela coletiva x tutela individual nos litígios de massa. Consultor Jurídico, São Paulo, 28 nov. 2024. Disponível aqui.
[7] Atos CNJ.
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