A assistência social integra a seguridade social e será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição, de acordo com os artigos 194 a 203 da Constituição. Por meio da Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, o governo federal (re)instituiu o Bolsa Família e revogou dispositivos referentes ao Auxílio Brasil [1].
De acordo com o artigo 5º, da Lei nº 14.601/2023, são consideradas elegíveis ao Bolsa Família as famílias que preencham os seguintes requisitos, cumulativamente: (1) inscrição atualizada no CadÚnico; e (2) renda familiar per capita mensal igual ou inferior a R$ 218. Desde já, ao se considerar o critério da renda per capita estabelecido, percebe-se que o programa se destina a grupos familiares em situação de extrema pobreza e grave vulnerabilidade social [2].
Uma vez que a família é considerada elegível para atendimento, o artigo 7º da Lei nº 14.601 prevê os benefícios integrantes do Bolsa Família. A Portaria 897/2023 do MDS estabelece normas e procedimentos para a gestão operacional dos benefícios previstos nos incisos I a V do § 1º do artigo 7º da Lei nº 14.601/2023.
Entretanto, o artigo 6º, inciso V combinado com o § 2º da Portaria MDS 897/2023, com redação dada pela Portaria MDS 911/2023, estabeleceu o limite percentual de 16% de famílias unipessoais por município. Uma vez alcançado esse percentual em cada município, todas os demais grupos familiares unipessoais ficam impedidos de ingressar no Bolsa Família, apesar de preencherem todos os requisitos legais de elegibilidade. Veja-se a redação:
“Art. 6º O ingresso de novas famílias no PBF dependerá de:
V – existência de limite máximo municipal de atendimento de famílias unipessoais no PBF, calculado a partir dos dados estatísticos oficiais mais recentes disponíveis ao Governo Federal ou outro indicador definido pela Senarc.
§1º. Fica definido como taxa de cobertura do PBF em determinado município ou estado a divisão entre o número de famílias beneficiárias do PBF e o número estimado de famílias pobres daquela unidade federativa, obtido conforme o inciso III.
§2º. Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados.
§3º. Na hipótese de o limite municipal previsto no § 2º ser alcançado, e enquanto se mantiver igual ou superior a esse valor, não poderão ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as, conforme informações constantes do Cadastro Único: […]”
Os incisos do § 3º estabelecem alguns grupos vulneráveis de exceção à trava [3]: para esses, apesar de o município em que residem ter alcançado o percentual dos 16% de famílias unipessoais no Programa Bolsa Família, é possível o ingresso.
Para todos os demais unipessoais — apesar de preencherem os requisitos legais, o ingresso permanece proibido, por tempo indeterminado. É importante esclarecer: uma vez alcançado o percentual no município, tais famílias unipessoais não entram em uma fila em separado, com a perspectiva de em seis meses, um ano, um ano e meio, ou dois anos serem selecionados ao PBF. Conforme redação acima transcrita, “não poderão ingressar no PBF”.
Aspectos jurídicos da Portaria MDS nº 911/2023
O Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome justificou a limitação dos 16% e a consequente edição da Portaria MDS nº 911/2023 na expansão irreal de famílias unipessoais no Programa Bolsa Família até o ano de 2022. Argumenta-se a necessidade de regras para coibir fraudes e divisões indevidas de famílias no cadastro único [4].
A pergunta que se busca responder é: a referida norma regulamentar encontra respaldo legal e constitucional? Vejamos.
A Constituição assegura, em seu artigo 6º, os direitos sociais, que são “a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”. Além disso, o artigo 6º, parágrafo único, CF/88 fala em todo brasileiro como detentor do direito à renda básica familiar. Veja-se:
“Art. 6º
Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária.”
A vulnerabilidade social é um conceito multidimensional que se refere à condição de indivíduos ou grupos em situação de fragilidade, que os tornam expostos a riscos e a níveis significativos de desagregação social. Relaciona-se ao resultado de qualquer processo acentuado de exclusão, discriminação ou enfraquecimento de indivíduos ou grupos, provocado por diversos fatores, tais como pobreza, crises econômicas, nível educacional deficiente, localização geográfica precária e baixos níveis de capital social, humano, ou cultural, dentre outros, que gera fragilidade dos atores no meio social.
A expressão do texto constitucional “todo brasileiro” não faz distinção por composição familiar; sendo assim, não pode haver discriminação, pois o fato de tratar-se de família unipessoal não pode ser óbice por si só à inclusão no programa.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, inclusive, há muito já pacificou sobre o reconhecimento da família unipessoal como grupo familiar. Sobre o assunto, convém mencionar a Súmula nº 364 do STJ: “O conceito de impenhorabilidade de bem de família abrange também o imóvel pertencente a pessoas solteiras, separadas e viúvas”. Ou seja, a jurisprudência reconhece como sendo bem de família aquele que pertence a pessoas solteiras, separadas, ou viúvas, ou seja, a família unipessoal.
Por outro lado, a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas), Lei nº 8.742/92, prevê como princípios da assistência social:
“Art. 4º A assistência social rege-se pelos seguintes princípios:
I – supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica;
II – universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III – respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV – igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais;
V – divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos critérios para sua concessão.”
Por outro lado, a Lei nº 14.601/23, ao (re)instituir o Programa Bolsa Família, expressamente prevê ser ele etapa para a implementação da universalização da renda básica cidadania, nos termos do artigo 6º, parágrafo único da CF/88 e da Lei nº 10.835/2004. Veja-se:
“Art. 1º Fica instituído o Programa Bolsa Família, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, em substituição ao Programa Auxílio Brasil, instituído pela Lei nº 14.284, de 29 de dezembro de 2021.
§1ºO Programa Bolsa Família constitui etapa do processo gradual e progressivo de implementação da universalização da renda básica de cidadania, na forma estabelecida no parágrafo único do art. 6º da Constituição Federal e no capute no § 1º do art. 1º da Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004.”
Ainda na análise jurídica, chama a atenção a ausência de respaldo legal para a limitação empreendida pela Portaria MDS 911/2023. Da leitura da redação original da Lei nº 14.601/2023, não se localiza qualquer dispositivo que autorize ao Poder Executivo criar requisito fundado no tipo de arranjo familiar para restringir o acesso ao programa Bolsa Família.
Além da ofensa ao princípio da legalidade e ao direito à renda básica a todo brasileiro, é preciso reconhecer que a portaria, ao estabelecer critério único para todos os municípios do Brasil — sabidamente de dimensões continentais — afronta diretamente também o princípio da igualdade (artigo 5º, caput, da Constituição). A discriminação imposta pela Portaria vulnera o princípio da isonomia, pois desconsidera as condições socioeconômicas individuais de cada cidadão e região do país. Em suma, trata de forma desigual aqueles que se encontram em situações análogas, a depender se residem em um ou outro município.
Em outras palavras, o Poder Executivo federal “passou a régua” uniforme e linear para impedir a proteção social de pessoas que moram sozinhas caso o município em que residem já tenha alcançado o patamar de 16% de arranjos familiares unipessoais no Bolsa Família. E mais: as medidas de fiscalização e qualificação do Cadastro Único ficam a cargo do poder público, não estando ao alcance da pessoa que mora sozinha qualquer atitude para sair desse “limbo”.
Não se discute a necessidade de qualificação cadastral e fiscalização para combate de fraudes. É preciso que o maior programa de transferência de renda direta do país alcance as parcelas mais vulneráveis da população, dentro das limitações orçamentárias.
Entretanto, a trava de 16% por municípios termina por excluir do programa pessoas que, efetivamente, moram sozinhas e estão em situação de vulnerabilidade social (inscritas no CadÚnico e com renda familiar de até R$ 218 mensais) exclusivamente a depender do município em que residem, em clara violação à isonomia e à não discriminação pela origem do indivíduo.
Neste ponto, importante salientar que a portaria instituiu um percentual único e uniforme para todos os Municípios do Brasil, e estabeleceu a possibilidade de revisão e regionalização da taxa de 16% por meio de norma complementar a ser editada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). Tal revisão e regionalização, entretanto, não foram editadas até o presente momento — mais de dois anos após a medida restritiva, o que torna a fragilidade da Portaria MDS 911/2023 ainda mais flagrante.
Da decisão do STF no MI 7.300/DF
No julgamento do Mandado de Injunção 7.300/DF, o Supremo Tribunal Federal determinou a ampliação do escopo do Bolsa Família, rejeitando o retrocesso no combate à pobreza. No referido mandado de injunção, buscou-se tutelar o direito fundamental à renda básica de cidadania disciplinada na Lei nº 10.835/04:
“Art. 1º É instituída, a partir de 2005, a renda básica de cidadania, que se constituirá no direito de todos os brasileiros residentes no País e estrangeiros residentes há pelo menos 5 (cinco) anos no Brasil, não importando sua condição socioeconômica, receberem, anualmente, um benefício monetário.
§1º A abrangência mencionada no caput deste artigo deverá ser alcançada em etapas, a critério do Poder Executivo, priorizando-se as camadas mais necessitadas da população.
§2º O pagamento do benefício deverá ser de igual valor para todos, e suficiente para atender às despesas mínimas de cada pessoa com alimentação, educação e saúde, considerando para isso o grau de desenvolvimento do País e as possibilidades orçamentárias.
§3º O pagamento deste benefício poderá ser feito em parcelas iguais e mensais.”
O STF consagrou no referido julgamento o entendimento de que o combate à pobreza não admite retrocesso social e limitações injustificáveis que acarretem proteção insuficiente ao direito fundamental de uma vida digna. A tutela insuficiente não se configura apenas quando o Estado nada faz para atingir dado objetivo para o qual deva envidar esforços, mas também quando os instrumentos de tutela existentes não se afiguram aptos a garantir o exercício de direitos e liberdades fundamentais.
Sob essa perspectiva, a limitação a 16% dos arranjos familiares unipessoais por município revela nítida hipótese de proteção insuficiente do direito fundamental à renda básica de cidadania.
Do Tema 379/TNU
Como consequência da limitação de 16% de grupos familiares unipessoais por município, milhares de pessoas ficaram excluídas do Programa Bolsa Família, o que gerou uma grande procura para resolução judicial do problema.
Diante da multiplicidade de casos, a Turma Nacional de Uniformização dos Juizados Especiais Federais (TNU), nos autos de uma ação individual ajuizada pela Defensoria Pública da União, decidiu afetar a questão jurídica a ser solucionada: Definir se o preenchimento dos requisitos legais do Programa Bolsa-Família assegura direito subjetivo ao benefício, mesmo nos casos em que o interessado integra família unipessoal e o Município já ultrapassou o limite percentual de 16% estabelecido pela Portaria MDS nº 911/2023 (Tema nº 379/TNU).
No julgamento iniciado em 21 de agosto de 2025, após as sustentações orais das partes e do amicus curiae, em apertada síntese, o relator apresentou a tese a ser fixada:
“Embora a concessão de novos benefícios do Programa Bolsa Família esteja sujeita à compatibilização com a disponibilidade orçamentária, conforme previsto no art. 11, §1º, da Lei nº 14.601/2023, é ilegal a restrição ao ingresso de beneficiários com base em critérios não previstos em lei, a exemplo do limite percentual para famílias unipessoais instituído pela Portaria MDS nº 911/2023, por ofensa ao princípio da legalidade estrita.”
O voto do relator foi acompanhado por mais dois membros da TNU, e o julgamento foi suspenso pelo pedido de vista [5].
Diante dos argumentos aqui desenvolvidos, espera-se que o Poder Público continue a buscar o aprimoramento dos dados do cadastro único e do Bolsa Família, sem que simples fato de morar sozinho em determinado município represente negativa de acesso ao maior programa de transferência de renda do país.
[1] Leis n.º 14.284/ 2021 e 14.342/2022, e a Medida Provisória nº 1.155, de 1º de janeiro de 2023.
[2] Esta afirmação leva em consideração, inclusive, outros benefícios assistenciais do Governo Federal. A título exemplificativo, o Benefício de Prestação Continuada à pessoa com deficiência e à pessoa idosa, previsto no artigo 203, V da Constituição Federal e na Lei 8.742/97 traz como critério da renda familiar per capta ¼ do salário mínimo, o que corresponde atualmente a R$ 379,50.
[3] I – famílias com integrantes em situação de trabalho infantil; II – famílias com integrantes libertos de situação análoga à de trabalho escravo; III – famílias quilombolas; IV – famílias indígenas; V – famílias com catadores de material reciclável; VI – famílias com pessoas em situação de rua; VII – famílias em risco de insegurança alimentar; VIII – famílias em situação de violação de direitos; ou IX – famílias que realizaram ou venham a realizar a sua atualização ou inscrição cadastral mediante entrevista em domicílio, a partir de 31 de julho de 2023.
[5] O prosseguimento do julgamento está marcado para o dia 18 de setembro de 2025.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login