Lei Federal nº 15.159 invisibiliza a advocacia pública municipal

Este texto visa demarcar uma crítica jurídica diante da distinção normativa injustificada criada pela Lei Federal nº 15.159/2025, que, ao prever causa de aumento de pena (artigo 129, § 12, CP) para delitos praticados contra membros da advocacia pública “nos termos dos artigos 131 e 132 da Constituição Federal”, acabou por invisibilizar — ainda que de forma implícita — a advocacia pública municipal.

Evidentemente, observa-se o princípio da taxatividade penal (artigo 5º, XXXIX, da Constituição), que impõe interpretação estrita das normas penais incriminadoras. Contudo, a aplicação desse princípio não pode servir de pretexto para manter diferenciações normativas incompatíveis com a ordem constitucional. Ao excluir os procuradores municipais da tutela penal, a lei afronta os princípios da isonomia e conceito constitucional da advocacia pública, bem como de sua unidade enquanto função essencial à Justiça.

A correção legislativa, portanto, mostra-se uma exigência constitucional e uma imposição da realidade concreta da atuação da advocacia pública municipal. Vejamos.

No dia 3 de julho deste ano foi sancionada a Lei Federal nº 15.159/2025 que, alterando o Código Penal, entre outros pontos, incluiu causa de aumento de pena para os crimes de lesão corporal praticados contra membros da magistratura, do Ministério Público, da Defensoria Pública e da advocacia pública — esta última referida “nos termos dos arts. 131 e 132 da Constituição Federal”. Alterando também a Lei nº 8.072/1990 (Lei dos Crimes Hediondos), a norma incluiu no rol de crimes hediondos o homicídio praticado em atividade típica de grupo de extermínio, ainda que cometido por um só agente, e o homicídio qualificado praticado contra membro do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública ou da advocacia pública, igualmente referida “nos termos dos arts. 131 e 132 da Constituição Federal”.

Veja-se os dispositivos:

“Lei nº 8.072/1990
Art. 1º. São considerados hediondos os seguintes crimes, todos tipificados no Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, consumados ou tentados:
I – homicídio (art. 121), quando praticado em atividade típica de grupo de extermínio, ainda que cometido por 1 (um) só agente, e homicídio qualificado (art. 121, § 2º);
(…)
b) contra membro do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública ou da Advocacia Pública, de que tratam os arts. 131 e 132 da Constituição Federal, ou oficial de justiça, no exercício da função ou em decorrência dela, ou contra seu cônjuge, companheiro ou parente, inclusive por afinidade, até o terceiro grau, em razão dessa condição.
Código Penal
Art. 129. Ofender a integridade corporal ou a saúde de outrem:
§ 12. Aumenta-se a pena de: (Redação dada pela Lei nº 15.159, de 2025)
(…)
b) contra membro do Poder Judiciário, do Ministério Público, da Defensoria Pública ou da Advocacia Pública, de que tratam os arts. 131 e 132 da Constituição Federal, ou oficial de justiça, no exercício da função ou em decorrência dela, ou contra seu cônjuge, companheiro ou parente, inclusive por afinidade, até o terceiro grau, em razão dessa condição.”

Pela literalidade dos dispositivos mencionados, as previsões de tutela penal especial incidem quando as vítimas forem advogados da União, procuradores federais, procuradores dos estados e do Distrito Federal. A novidade é relevante, mas traz à tona uma questão ainda pouco enfrentada e frequentemente despercebida: os contornos da advocacia pública municipal. Como redigidos os dispositivos — “Advocacia Pública, de que tratam os arts. 131 e 132 da Constituição Federal” —, estabelece-se uma distinção normativa indevida em relação à advocacia pública municipal

Impõe-se, portanto, uma análise detida e crítica do tema, a fim de demonstrar um desequilíbrio injustificável entre as funções essenciais à Justiça — as carreiras da advocacia pública.

Definição e atribuições

É preciso compreender a adequada definição e o alcance do que venha a ser, em termos constitucionais, a advocacia pública.

Há posições doutrinárias que sustentam que, pelo fato de os artigos 131 e 132 da Constituição não mencionarem expressamente os procuradores municipais, haveria uma omissão quanto ao tratamento da advocacia pública municipal. Em contraposição, outros estudiosos rejeitam essa interpretação, destacando que não se trata de omissão, mas de uma lacuna que deve ser suprida mediante leitura sistemática e coerente do texto constitucional. A partir desse método interpretativo, reconhece-se a dimensão constitucional da advocacia pública municipal.

Esse é o entendimento do professor da PUC-SP Ricardo Marcondes Martins:

“Defende-se aqui que não se trata nem de silêncio constitucional — a Constituição não nega implicitamente a Advocacia Pública aos Municípios — nem de omissão constitucional — o constituinte não deixou ao crivo do editor da Lei Orgânica do Município ou ao crivo do Legislador Municipal decidir se institui ou não, para a respectiva entidade, a Advocacia Pública. Trata-se de inequívoca lacuna constitucional, uma vez que o texto expresso exige uma interpretação extensiva, a partir da análise sistemática da Constituição. A razão é simples: todos os argumentos que justificam a Advocacia Pública para a União e para os Estados-membros também a justificam para os Municípios. Por evidente, o interesse destes é, juridicamente, equivalente ao interesse daqueles. Os Municípios também não têm interesse de contrariar a Constituição e as leis. A necessidade de prerrogativas para o bom desempenho da missão de dizer qual é, segundo a legislação vigente, o interesse público a ser perseguido também está presente nos Municípios. É, enfim, com todo respeito pelas posições contrárias, absolutamente inegável: as razões jurídicas que justificam uma Advocacia Pública — rectius, advocacia exercida por titulares de cargos públicos efetivos — na União e nos Estados estendem-se, igualmente, aos Municípios” [1].

De igual maneira, o ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal Carlos Mário da Silva Velloso afirmou:

“Vale enfatizar que os advogados públicos municipais – os procuradores  municipais – desempenham idênticas atribuições de seus congêneres da União, dos estados e do Distrito Federal, no contencioso judicial e na consultoria jurídica. O que se disse, relativamente a estes, aplica-se, numa interpretação lógico-sistemática da Constituição, no tocante a eles, procuradores municipais.

Assim, exercendo funções essenciais à justiça, porque advogados públicos, os procuradores municipais são indispensáveis à consecução dos valores e princípios inscritos na Lei Maior, contribuindo, no âmbito da edilidade, para tornar realidade a dimensão igualitária da Justiça, indispensável à concretização do Estado Democrático de Direito.”

Spacca

Nessa perspectiva, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 663.696/MG (Tema 510 da repercussão geral), foi categórico ao afirmar que procuradores e procuradoras municipais integram a advocacia pública como função essencial à Justiça. Veja-se: “Os procuradores municipais integram a categoria da Advocacia Pública inserida pela Constituição da República dentre as cognominadas funções essenciais à Justiça, na medida em que também atuam para a preservação dos direitos fundamentais e do Estado de Direito”.

E, coerente com essa Tese 510, o Supremo Tribunal Federal entendeu que existe apenas um único modelo constitucional da advocacia pública, o previsto nos artigos 131 e 132 da Constituição. Esse entendimento foi afirmado em precedentes paradigmáticos, como na ADI 6.331/PE e na ADPF 1.037/AP, nos quais se assentou que, embora a instituição de procuradorias municipais não seja obrigatória, uma vez criadas devem observar o princípio da unicidade, assegurando que a assessoria e consultoria jurídicas e a representação judicial e extrajudicial do município sejam exercidas exclusivamente pelos procuradores e procuradoras municipais. Essa posição evidencia a densidade constitucional da advocacia pública municipal.

Advocacia pública nacional

Convém registrar que a própria redação da Lei Federal nº 15.159/2025 poderia ter evitado essa restrição. Ao mencionar expressamente a advocacia pública “de que tratam os artigos 131 e 132 da Constituição Federal”, o legislador infraconstitucional acabou por desconsiderar os procuradores municipais. Se a lei tivesse utilizado a expressão em seu sentido mais amplo e em coerência com o conceito constitucional, limitando-se a “advocacia pública”, tal como o fez em relação aos integrantes do Ministério Público, da Defensoria Pública e do Poder Judiciário, não haveria espaço para essa exclusão.

Não faz qualquer sentido excluir, a partir da literalidade da Lei Federal nº 15.159/2025, os procuradores municipais do âmbito da tutela penal quando a advocacia pública municipal, tal qual a federal e a estadual, integra o conceito constitucional da advocacia pública nacional.

Como ressaltava o ministro aposentado do Supremo Tribunal Federal Eros Grau “Não se interpreta textos de direito, isoladamente, mas sim o direito — a Constituição — no seu todo”:

“A interpretação do direito, enquanto operação de caráter lingüístico, consiste em um processo intelectivo através do qual, partindo de fórmulas lingüísticas contidas nos atos normativos, alcançamos a determinação do seu conteúdo normativo; dizendo-se de outro modo, caminhamos dos significantes (os enunciados) aos significados. Ademais, não se interpreta a Constituição em tiras, aos pedaços. Tenho insistido em que a interpretação do direito é interpretação do direito, não de textos isolados, desprendidos do direito. Não se interpreta textos de direito, isoladamente, mas sim o direito – a Constituição – no seu todo” [2].

Por isso, se a partir de uma interpretação sistemática da Constituição, tem-se que a exata compreensão do conceito da advocacia pública compreende os procuradores municipais (Tese 510, na ADI 6.331/PE e na ADPF 1.037/AP), o que dizer a partir da vigência da Emenda Constitucional nº 132/2023.

Essa emenda constitucional introduziu o artigo 156-B, incisos V e VI, reconhecendo as procuradorias municipais na fiscalização, cobrança e representação judicial relativas ao novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS):

“Art. 156-B. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão de forma integrada, exclusivamente por meio do Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços, nos termos e limites estabelecidos nesta Constituição e em lei complementar, as seguintes competências administrativas relativas ao imposto de que trata o art. 156-A:
(…)
V – a fiscalização, o lançamento, a cobrança, a representação administrativa e a representação judicial relativos ao imposto serão realizados, no âmbito de suas respectivas competências, pelas administrações tributárias e procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, que poderão definir hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências, cabendo ao Comitê Gestor a coordenação dessas atividades administrativas com vistas à integração entre os entes federativos;
VI – as competências exclusivas das carreiras da administração tributária e das procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios serão exercidas, no Comitê Gestor e na representação deste, por servidores das referidas carreiras;
(…)”

Ou seja, a partir da Emenda Constitucional nº 132/2023, a advocacia pública municipal passa a ter assento expresso no texto constitucional (artigo 156-B, incisos V e VI). Isso representa um avanço significativo: a definição do alcance do termo “advocacia pública”, de modo a abranger os procuradores municipais, não decorre mais apenas de uma interpretação lógico-sistemática da Carta de 1988, mas encontra amparo direto e inequívoco no próprio texto constitucional.

Necessidade da tutela penal

A inserção expressa das procuradores municipais nesse dispositivo constitucional rompe com uma “invisibilidade” institucional e reforça a compreensão de que a advocacia pública deve ser vista como um todo integrado, no qual a dimensão municipal ocupa papel indispensável para a efetivação do Estado Democrático de Direito.

Para além dessa realidade constitucional, a realidade dos fatos confirma a necessidade dessa tutela penal. No cotidiano, a advocacia pública municipal conduz execuções fiscais de alto valor, orienta juridicamente políticas públicas sensíveis — como educação, saúde, transporte, habitação e entre outras áreas —, atua em desapropriações, licitações e contratos administrativos de grande repercussão social e econômica, dentre tantas outras frentes.

Não se trata de risco teórico: a história registra episódios como o homicídio do procurador de Chopinzinho (PR), em 2015, em decorrência de sua atuação funcional, e, mais recentemente, em 2025, os disparos contra a sede da Procuradoria Municipal de Araras (SP), episódio ainda em apuração, que evidencia a vulnerabilidade institucional da carreira.

Conclusão

Assim, essa distinção normativa instituída pela Lei Federal nº 15.159/2025, para fins de tutela penal, revela-se incompatível com a Constituição. Uma das medidas, dentre outras, que podem conferir segurança jurídica e, ao mesmo tempo, assegurar a observância ao conceito constitucional da advocacia pública e ao princípio da taxatividade da lei penal é a Proposta de Emenda Constitucional nº 28/2023, fruto de diálogo maduro entre diversos atores e instituições.

Com o apoio do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil [3], a PEC 28/2023 é uma iniciativa legislativa necessária e inadiável, na medida em que insere expressamente os procuradores municipais no artigo 132 da CF/1988.

Procuradores e procuradoras municipais não podem permanecer invisíveis. São eles e elas que asseguram a legalidade das políticas públicas locais, protegem o erário, orientam gestoras e gestores e enfrentam, diariamente, pressões de alto impacto social. Tutelar penalmente a advocacia pública municipal é tutelar a legalidade administrativa, a boa execução das políticas públicas e a própria cidadania no âmbito local.

[1] MARTINS, Ricardo Marcondes. Contratações de advogados por pessoas jurídicas de direito público.. In: TAVARES, Gustavo Machado; MOURÃO, Carlos Figueiredo; VIEIRA, Raphael Diógenes Serafim. (coord.). A obrigatoriedade constitucional das procuradorias municipais Belo Horizonte. Fórum, 2022, p. 241.

[2] BRASIL. STF. ADI 6341, relator(a):  min. Marco Aurélio, julgado em 15/04/2020, publicado em 13/11/2020, Tribunal Pleno. Disponível aqui.

[3] Para uma melhor compreensão sobre a PEC n.º 28/2023: MACHADO, Gustavo Machado; ALMEIDA, Lilian Oliveira de Azevedo; MACHADO, Maria Amélia Maciel. A PEC n.º 28/2023 como elemento de concretização da advocacia pública municipal, como função essencial à Justiça, na Constituição Federal de 1988. In: PORTO, Eduardo Vaz; ABREU E SILVA, Marcelo Luís; MACHADO, Maria Amélia Maciel; SOUZA, Tercio Roberto Peixoto. (coord.). Direito municipal: estudos em homenagem aos 80 anos da Procuradoria-Geral do Município do Salvador. Belo Horizonte: Fórum, 2025.