Licenciamento ambiental de atividades que interfiram em unidades de conservação

A publicação da Resolução Conama 508/2025, que alterou o artigo 5º da Resolução Conama 428/2010, recentemente publicada, representa um avanço na regulação do licenciamento ambiental no entorno de unidades de conservação (UCs). Essa norma busca preencher lacunas procedimentais que há muito tempo geravam insegurança jurídica e fragilizavam a proteção efetiva dessas áreas sensíveis.

Contexto e alteração normativa

O licenciamento ambiental de atividades de significativo impacto ambiental — que são as sujeitas à elaboração de Estudo de Impacto Ambiental e Relatório de Impacto Ambiental (EIA/Rima) — que afetem UCs ou Zona de Amortecimento (ZA) ocorrerão “mediante autorização do órgão responsável por sua administração”, de acordo com o artigo 36, § 3º, da Lei 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza — Snuc). Em outras palavras, caso um empreendimento alvo de EIA/Rima interfira em UC ou na respectiva ZA, o licenciamento ambiental só deverá ocorrer mediante anuência prévia do órgão gestor da unidade.

Como se vê, o diploma legal apenas tratou da interveniência do órgão gestor das UCs quando estas forem afetadas por empreendimentos de significativo impacto ambiental. Há omissão a respeito das demais atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, porém desobrigadas a elaborar EIA/Rima. Em tais situações, a Resolução 428/2010, no caput do artigo 5º, estabeleceu que o órgão ambiental licenciador daria ciência ao órgão gestor da UC. A redação do dispositivo infralegal apenas tratou da obrigatoriedade de cientificar o administrador da UC, sem qualquer menção ao procedimento, prazos etc:

Art. 5º Nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA o órgão ambiental licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da UC, quando o empreendimento:
I – puder causar impacto direto em UC;
II – estiver localizado na sua ZA;
III – estiver localizado no limite de até 2 mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida no prazo de até 5 anos a partir da data da publicação da Resolução nº 473, de 11 de dezembro de 2015. (redação dada pela Resolução nº 473/2015).

O dispositivo acima foi alterado pela Resolução 508,/2025, que passou a contar com a seguinte redação:

Art. 5º Nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA/RIMA, o órgão ambiental licenciador, antes da emissão da primeira licença ambiental prevista e no prazo de até quinze dias da data de recebimento dos estudos ambientais, deverá dar ciência ao órgão responsável pela administração da unidade de conservação, quando o empreendimento: […]
III – estiver localizado no entorno da UC até o limite de dois mil metros da UC, cuja ZA não tenha sido estabelecida.
§1º Nos casos das Áreas Urbanas Consolidadas, das APAs e RPPNs, não se aplicará o disposto no inciso III.
§ 2º Nos casos de RPPN, o órgão licenciador deverá dar ciência ao órgão responsável pela sua criação e ao proprietário.
§ 3º O documento de comunicação deverá indicar as instruções de acesso às informações do licenciamento ambiental na rede mundial de computadores ou enviá-las em anexo.
§ 4º O órgão licenciador deverá disponibilizar as seguintes informações:
I – estudos ambientais existentes;
II – tipo de licença ambiental;
III – arquivo georreferenciado da atividade ou empreendimento em formato shapefile ou KML, no Datum SIRGAS 2000; e
IV – outros estudos ou documentos que o órgão licenciador reputar necessários à ciência do órgão gestor de Unidade de Conservação.
§ 5º Devem ser observadas as restrições do ato de criação da unidade de conservação e de seu plano de manejo, quando existente, na elaboração de estudos ou documentos que subsidiem o licenciamento ambiental da atividade ou empreendimento.
§ 6º As eventuais contribuições técnicas apresentadas pelo órgão responsável pela administração da unidade de conservação para o licenciamento ambiental do empreendimento deverão guardar relação direta com os impactos identificados com a UC e serem prestadas no prazo de até trinta dias.
§ 7º Mediante justificativa, o órgão responsável pela administração da unidade de conservação pode informar ao órgão licenciador a necessidade de prazo adicional de análise, o qual está limitado ao máximo de trinta dias, salvo dos casos de obras e atividades de baixo impacto.
§ 8º As contribuições apresentadas pelo órgão responsável pela administração da unidade de conservação não terão caráter vinculante e serão objeto de análise e manifestação pelo órgão licenciador quanto à relação das medidas mitigadoras propostas com os impactos ambientais que afetem diretamente a UC, bem como sua inclusão na licença ambiental.
§ 9º A ausência ou a intempestividade da manifestação do órgão responsável pela administração da UC não obstam o andamento do licenciamento, devendo o órgão licenciador, nesses casos, proceder ao respectivo controle ambiental relativo à unidade de conservação.
§ 10. No caso de instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infraestrutura urbana em geral em unidades de conservação onde estes equipamentos são admitidos, o empreendedor deverá obter aprovação do órgão gestor da unidade de conservação previamente à instalação da atividade ou empreendimento, conforme disposto no art. 46 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000.

Quanto ao caput, a norma representa aperfeiçoamento regulatório, pois foi definido o momento pelo qual o ato de ciência do órgão gestor da UC ocorrerá, qual seja, antes da emissão da primeira licença ambiental. Neste aspecto, a técnica redacional é digna de elogios, pois utilizou a expressão “primeira licença ambiental” e não licença prévia. Os empreendimentos podem estar sujeitos ao licenciamento trifásico, cuja primeira licença é a prévia, mas também pode haver a licença (monofásica) ou simplificada e a licença bifásica, conforme dispõe a Lei 15.190/2025 (Lei Geral de Licenciamento Ambiental — LGLA) e diversas normas estaduais e municipais.

Spacca

Além do momento de apresentação, foi estabelecido um prazo aplicável à autoridade licenciadora. Em até 15 dias da data em que o órgão licenciador receber do empreendedor os estudos ambientais. Como a Resolução não mencionou a forma de contagem, tem-se que o prazo quinzenal deverá fluir em dias corridos, e não em dias úteis, devendo o primeiro e o último dia ser sempre útil.

Deve-se atentar que a obrigatoriedade é de cientificação do órgão gestor da UC. A manifestação técnica não terá caráter vinculante, conforme disposição expressa do § 8º. Até porque o licenciamento ambiental é efetivado em um único nível de competência, ou seja, só há um órgão ambiental licenciador para cada atividade. Logo, o entendimento do órgão interveniente não é vinculante. Contudo, as manifestações técnicas do órgão gestor das UCs deverão ser levadas em consideração pelo órgão ambiental licenciador, sobretudo quando não as adote, em respeito ao postulado da inércia argumentativa. Isto é, quando o órgão licenciador não adotar o entendimento da manifestação técnica do órgão administrador da UC, terá o ônus argumentativo de declarar por quais motivos não irá acatá-la.

A vinculatividade só ocorrerá na hipótese de “instalação de redes de abastecimento de água, esgoto, energia e infra-estrutura urbana em geral”, pois o artigo 46 do SNUC condicionou tal instalação à prévia aprovação do órgão administrador da UC. A Resolução 508 incluiu no artigo 5º da Resolução 428/2010 disposição semelhante.

Na hipótese de o órgão ambiental licenciador descumprir o procedimento de cientificação do órgão administrador da UC, entende-se que não há nulidade dos atos administrativos posteriores ao momento em que deveria ser realizada a cientificação. O mesmo raciocínio ocorre quando o prazo quinzenal não é respeitado. Isso porque a cientificação do órgão interveniente se dá para que este apresente manifestação técnica, se entender necessária, para contribuir com a tomada de decisão por parte do órgão ambiental licenciador. Ou seja, trata-se de mera contribuição técnica.

Se a cientificação não ocorrer na forma prevista na resolução, poderá o órgão ambiental licenciador suspender os efeitos dos atos administrativos posteriores (inclusive da licença ambiental), e, em seguida, cientificar o gestor da UC e aguardar o prazo de 30 dias para o recebimento de eventual manifestação técnica, na forma do § 6º. Se não for apresentada qualquer manifestação, o licenciamento ambiental deverá retornar a produzir os efeitos regulares. Caso o órgão gestor apresente razões técnicas, estas deverão ser analisadas pelo órgão licenciador e, caso este as acate, poderá alterar as exigências (inclusive condicionantes de licença ambiental), notadamente das medidas mitigadoras de impacto nas UCs. Se o órgão licenciador não acatar a manifestação técnica, deverá apresentar a justificativa.

Spacca

Destarte, se o procedimento de cientificação não for realizado pelo órgão licenciador, não haverá necessariamente nulidade dos atos posteriores, sendo suficiente a suspensão temporária dos efeitos e, na hipótese de acatar as manifestações técnicas, alterar os atos posteriores. Isso porque deve ser respeitada a continuidade dos atos administrativos.

Uma vez cientificado o órgão gestor da UC, este terá o prazo de até 30 dias corridos para enviar manifestação técnica. Se esta não for apresentada, o órgão ambiental licenciador deverá seguir com o licenciamento ambiental, conforme disposição expressa do § 9º, pois não seria razoável a paralisação do processo administrativo ambiental em decorrência da omissão de órgão interveniente.

Os incisos I e II do caput do artigo 5º foram mantidos. Entretanto, o Conama alterou o inciso III para constar que a cientificação do órgão administrador da UC deverá ocorrer quando o empreendimento “estiver localizado no entorno da UC até o limite de 2.000 metros da UC cuja ZA não tenha sido estabelecida”.

A alteração se dá pelo fato de o texto anterior, dado pela Resolução 473/2015, tratava apenas das UCs cuja ZA não estivesse definida no prazo de cinco anos de publicação da mencionada Resolução de 2015. Com o novo texto, basta que a UC não tenha ZA estabelecida, que será objeto da cientificação qualquer atividade localizada no raio de 2.000 metros da unidade.

O § 1º prevê que o procedimento do inciso III não será aplicado nas Áreas Urbanas Consolidas, APAs e RPPNs. A novidade diz respeito à desnecessidade da cientificação do órgão gestor da UC quando se tratar de Área Urbana Consolidada, onde o ritmo das atividades é bastante diverso do verificado nas áreas rurais. Quanto às APAs e RPPNs, o caput do artigo 25 do SNUC determina que apenas essas duas categorias não terão ZA, de modo que a previsão no § 1º, artigo 5º, da supramencionada Resolução do Conama  é mera repetição do texto legal.

Discussão

A aprovação da Resolução 508/2025 do Conama reabre um debate constante no direito ambiental brasileiro: como conciliar a proteção das UCs com a eficiência do licenciamento ambiental? Desde a edição da Resolução 428/2010, os órgãos licenciadores vinham seguindo parâmetros que exigiam comunicação prévia aos gestores das UCs, quando o empreendimento não se enquadrava na exigência de EIA/RIMA e tivesse potencial de causar impacto direto, estivesse localizado em zona de amortecimento ou a até 2.000 metros de uma UC sem ZA instituída. Mais de uma década depois, o Conama atualiza essas regras para tentar adequá‑las aos desafios atuais.

O licenciamento ambiental nas imediações de UCs procura conciliar o dever constitucional de proteger o patrimônio natural constitucionalmente protegido (artigo 225,§ 1º, III) com a viabilidade dos projetos submetidos. A Resolução 508 trata de procedimentos aplicáveis a processos de licenciamento que não exigem EIA/Rima, determinando a comunicação ao órgão gestor para que este opine sobre eventuais impactos. O texto substitui dispositivos da Resolução 428 na tentativa de simplificar fluxos, dar segurança jurídica e atualizar a forma de interação entre órgãos licenciadores e gestores de UCs.

Principais inovações da Resolução 508/2025

A principal mudança trazida pela resolução é a unificação e definição de prazos para a comunicação obrigatória ao órgão gestor da UC, assim como para a manifestação técnica. Outro avanço notável é a exigência de alinhamento dos estudos de licenciamento com as regras do plano de manejo e o ato de criação da UC, sempre que existentes.

A resolução também garante que a ausência de manifestação do órgão gestor não paralise o processo de licenciamento, assegurando previsibilidade aos empreendedores. Destaque para infraestrutura: a resolução mantém a exigência de aprovação prévia do órgão gestor para obras de redes de água, energia e outras infraestruturas dentro de UCs que admitam tais intervenções, conforme disposto no artigo 46 do Snuc.

Análise crítica e perspectivas

A Resolução 508 é um passo importante para fortalecer a governança ambiental e integrar gestores de UCs ao processo decisório, promovendo maior transparência e segurança técnica. No entanto, alguns aspectos merecem reflexão crítica. A exigência de arquivos georreferenciados e estudos acessíveis é positiva, mas pode aumentar custos e tempo de tramitação para pequenas, exigindo suporte técnico especializado. Contudo, trata-se de documentação essencial para que o órgão gestor da UC apresente manifestação técnica específica a respeito do empreendimento a ser licenciado, o que segue a tendência de geografização do direito ambiental no Brasil.

O que mudou em relação à Resolução 428 do Conama

A Resolução 428 previa comunicação prévia ao gestor da UC quando o empreendimento possuísse potencial de causar impacto direto, estivesse em zona de amortecimento ou a até 2.000 metros de uma UC que, após cinco anos da criação, ainda não tivesse ZA definida. A nova resolução suprime esse limite temporal: a notificação será obrigatória para qualquer empreendimento a até dois quilômetros de uma UC em que não haja tal definição, eliminando a exigência do decurso de cinco anos.

Além disso, enquanto a Resolução 428 estabelecia prazo de 60 dias para que o gestor se manifestasse em licenças com EIA/Rima, a nova norma aplica‑se apenas a licenças sem EIA/Rima e estabelece prazo mais curto (30 dias, prorrogáveis) para manifestação. Outra mudança significativa é a obrigatoriedade de encaminhar arquivos georreferenciados e a antecipação da comunicação para antes da expedição da primeira licença.

Críticas

Disso, ao fixar a distância linear de dois quilômetros independentemente das peculiaridades de cada UC ou do tipo de empreendimento, a resolução não observa o princípio da proporcionalidade. A lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) prevê que as zonas de amortecimento devem considerar características ecológicas, socioeconômicas e culturais de cada área; a padronização de dois quilômetros sem estudo prévio pode ser insuficiente ou excessiva. Já a obrigatoriedade de georreferenciamento, embora louvável, não define parâmetros técnicos para integração e interoperação das bases cartográficas federais, estaduais e municipais, abrindo margem para disputas sobre precisão e responsabilidade.

Considerações

A Resolução Conama 508/2025 traz contribuições relevantes para o ordenamento jurídico-ambiental, com mais clareza procedural e prazos definidos. A norma reforça a necessidade de que empreendedores e poder público considerem, desde o planejamento, o contexto ambiental do entorno de UCs, evitando passivos e litígios futuros. O desafio agora é sua implementação eficaz, com integração entre os órgãos e aproveitamento da janela de oportunidade para aprimorar a proteção do patrimônio ambiental brasileiro.

A obrigatoriedade é seguir o procedimento de cientificação do órgão administrador da UC. Contudo, a manifestação técnica deste não é vinculante. Caso o órgão ambiental licenciador não adote as sugestões constantes na manifestação técnica, terá o ônus argumentativo de explicitar os motivos do não acolhimento.

Caso o procedimento de cientificação não seja realizado pelo órgão ambiental licenciador, entende-se que não haverá a nulidade automática dos atos posteriores. Afigura-se mais adequado a suspensão de efeitos do licenciamento ambiental, até que o procedimento de cientificação seja perfectibilizado, pois o ato é de mero cientificação para manifestação técnica, e não de manifestação de vontade na formação do ato administrativo.