Portaria que trata de diárias de hotel tem vícios de inconstitucionalidades

O poder regulamentar da administração pública federal é prerrogativa constitucional (artigo 84, IV, CF/88), mas comporta limites precisos: o regulamento existe para a fiel execução das leis e não pode inovar na ordem jurídica, criar obrigações sem respaldo legal ou contrariar norma de hierarquia superior.

A Portaria Mtur nº 28/2025 suscita fundadas dúvidas de legalidade e constitucionalidade ao invocar, como fundamento, o artigo 23, § 6º, da Lei nº 11.771/2008 — parágrafo inexistente no texto positivo vigente. Importa desde logo precisar: o artigo 23 da lei existe, é vigente e já era integralmente regulamentado pelo Decreto nº 7.381/2010. O problema central está no § 6º especificamente invocado, que consta apenas de proposta legislativa ainda pendente de deliberação congressual.

Mesmo que se admitisse fundamento válido, a portaria teria de se submeter ao Decreto nº 7.381/2010, cujo artigo 25, parágrafo único, confere ao estabelecimento plena autonomia para fixar o horário de vencimento da diária conforme sazonalidade, costumes locais e acordo com o hóspede. A portaria restringe essa liberdade ao impor limite de três horas para arrumação, gerando insegurança jurídica e assimetria regulatória que engessa a atividade hoteleira — e não encontra amparo no princípio da harmonização do artigo 4º, III, da Lei nº 8.078/1990.

Marco normativo: Lei nº 11.771/08 e Decreto nº 7.381/10

A Lei nº 11.771/2008 (Lei Geral do Turismo), em seu artigo 23, § 4º — dispositivo existente e vigente —, define a diária como o preço correspondente à utilização da unidade habitacional no período de 24 horas, observados os horários fixados pelo estabelecimento. Em sua redação atual, o artigo 23 contempla os §§ 1º a 4º. Não há § 5º, § 6º ou dispositivo subsequente — verificável por consulta ao Portal da Legislação.

O Decreto nº 7.381/2010 regulamenta a lei e, em seu artigo 25, parágrafo único, determina: “O estabelecimento fixará o horário de vencimento da diária de acordo com a sazonalidade, com os costumes do local ou mediante acordo direto com o hóspede.” Trata-se de norma permissiva que consagra, no plano infralegal, a autonomia do empreendimento hoteleiro para definir suas políticas de check-in e check-out — autonomia que reflete a diversidade do setor: hotéis de aeroporto, resorts de lazer, pousadas familiares e redes urbanas de negócios operam com dinâmicas radicalmente distintas, tornando inadequada qualquer uniformização coercitiva.

Portaria nº 28/25: conteúdo e vícios

Publicada no DOU de 17 de setembro de 2025, com vacatio legis de 90 dias, a portaria estabelece, no artigo 1º, § 3º, que “o tempo dispensado para arrumação, higiene e limpeza da unidade habitacional deve estar contido no preço da diária e não poderá exceder a três horas”. O § 4º faculta tarifas diferenciadas para early check-in ou late check-out. O preâmbulo invoca expressamente o artigo 23, § 6º, da Lei nº 11.771/2008.

Ao delimitar em três horas o tempo máximo para arrumação, a norma impõe indiretamente disponibilidade mínima de 21 horas ao hóspede — 87,5% da diária. Esse percentual não decorre de qualquer texto legal em vigor; resulta de cálculo implícito na norma portarial, nunca autorizado pelo legislador nem pelo presidente da República no exercício do poder regulamentar. Sua imposição por ato ministerial configura inovação na ordem jurídica vedada pelo sistema constitucional de separação de poderes.

Vício primário: invocação de dispositivo legal inexistente

O princípio da legalidade administrativa (artigo 37, caput, CF/88) impõe à administração vinculação positiva à lei: o administrador não pode agir senão quando e na forma que a lei o enseje. No plano normativo secundário, essa vinculação exige que todo ato regulamentar derive de lei prévia que autorize a disciplina da matéria. A LC nº 95/1998 e o Decreto nº 9.191/2017 reforçam: o fundamento legal do ato deve corresponder a norma efetivamente em vigor.

O artigo 23, § 6º, da Lei nº 11.771/2008 não existe. Sua criação é objeto do PL nº 4.467/2024 (deputado Marcelo Queiroz, PP/RJ), apresentado em 19 de novembro de 2024 — cronologia reveladora: a portaria, datada de 16 de setembro de 2025, existe antes da lei que supostamente a habilita. Se o § 6º ainda é debatido no Congresso como proposta, não integra o ordenamento positivo. A invocação de dispositivo inexistente como fundamento de ato normativo configura vício insanável — nulidade ab initio, não mera anulabilidade —, por incompetência normativa e usurpação de função que compete ao Poder Legislativo.

Vício secundário: conflito com Decreto nº 7.381/2010

O ordenamento administrativo estabelece clara escala hierárquica: Constituição, leis formais, decretos presidenciais e, na base, atos ministeriais. A portaria existe para operacionalizar a execução de decretos e leis, sem jamais inovar em sentido contrário ao escalão superior.

Ao limitar o tempo de arrumação a três horas, a Portaria Mtur nº 28/2025 contradiz frontalmente o artigo 25, parágrafo único, do Decreto nº 7.381/2010, que — ao conferir autonomia calibrada pela sazonalidade e pelos costumes locais — implicitamente admite intervalos operacionais superiores. Em destinos de alta temporada, com entradas e saídas concentradas em janelas estreitas do mesmo dia, o limite portarial pode ser operacionalmente inviável, sem que isso constitua qualquer irregularidade à luz do direito vigente. A antinomia não comporta dúvida: a portaria não pode revogar o decreto, que lhe é hierarquicamente superior.

Insegurança jurídica, assimetria regulatória e o princípio da harmonização do CDC

A coexistência de normas inconciliáveis gera incerteza objetiva para o empresário hoteleiro: o estabelecimento que cumpre o decreto e desrespeita a portaria pode ser autuado, ainda que o auto seja nulo. O litígio e seu custo de defesa já configuram prejuízo real — a insegurança jurídica tem dimensão econômica concreta.

O limite uniforme de três horas ignora a diversidade estrutural do setor, que vai de grandes redes internacionais a pousadas familiares com dois ou três quartos. Penaliza especialmente os estabelecimentos de menor porte, com capacidade operacional mais limitada, agravando desigualdades e inibindo o desenvolvimento turístico.

A pretensa justificativa consumerista não socorre a portaria. O artigo 4º, III, da Lei nº 8.078/1990 exige expressamente a “harmonização dos interesses dos participantes das relações de consumo e compatibilização da proteção do consumidor com a necessidade de desenvolvimento econômico, de modo a viabilizar os princípios nos quais se funda a ordem econômica (artigo 170, CF), sempre com base na boa-fé e equilíbrio”. Proteção ao consumidor e desenvolvimento econômico são, no CDC, objetivos mutuamente condicionados — não antinômicos. A imposição unilateral de restrição operacional sem base legal, contrariando o decreto regulamentador, fere o equilíbrio e a boa-fé que o próprio CDC exige.

Inconstitucionalidade: princípios violados

A portaria viola: o artigo 5º, II, da Constituição — princípio da legalidade estrita, pois impõe ao setor hoteleiro obrigação não prevista em lei; os artigos 1º, IV, e 170 da Constituição — livre iniciativa e ordem econômica, ao intervir na atividade econômica sem autorização legal e sem observar proporcionalidade e razoabilidade; e o artigo 84, IV, da Constituição — o poder regulamentar presidencial está vinculado à fiel execução da lei e não autoriza suprir sua ausência; o STF, desde a ADI nº 1.296, consolidou que o regulamento que vai além do que a lei autoriza é inconstitucional. A portaria ministerial, hierarquicamente inferior ao próprio decreto, incorre com ainda maior razão nesse vício — e, ao invocar fundamento legal inexistente, usurpa função legislativa, violando o artigo 2º da Constituição.

Projetos de lei: prova cabal da ausência de base legal

O PL nº 4.467/2024 propõe acrescentar ao artigo 23 da Lei nº 11.771/2008 os §§ 4º, 5º e 6º, sendo que este último delegaria ao Poder Executivo a competência para regulamentar os procedimentos operacionais de check-in e check-out. Sua análise é reveladora em três frentes: confirma que o § 6º não existe; a norma proposta é mais restrita que a portaria — o PL prevê redução máxima de 2 horas para a primeira diária, enquanto a portaria tolera 3; a cronologia é juridicamente inadmissível: a portaria existe antes e independentemente da lei que supostamente a habilita.

O PL nº 2.645/2019 (Senado), apresentado à Câmara em 26 de fevereiro de 2026, propõe que a diária inaugural não possa ser inferior a 21 horas, com redução proporcional do preço em caso de descumprimento. A tramitação simultânea de dois projetos com conteúdos distintos, em debate parlamentar em curso, é por si só prova cabal de que a matéria exige deliberação legislativa — não antecipação por portaria ministerial.

Consequências e caminhos para o setor

A nulidade da portaria tem efeito prático imediato: os meios de hospedagem não estão juridicamente obrigados ao limite de três horas para arrumação. Ato nulo não produz obrigações válidas; qualquer autuação fundada exclusivamente na portaria estará igualmente maculada de nulidade.

As entidades representativas — como a FBHA — podem adotar medidas administrativas (pedido de reconsideração ao ministro, artigo 56 da Lei nº 9.784/1999; consulta à AGU) e judiciais (mandado de segurança preventivo; ação anulatória com tutela antecipada; ADPF ou Ação Civil Pública por legitimados constitucionais). É igualmente estratégico o acompanhamento ativo dos PLs nº 4.467/2024 e nº 2.645/2019, com participação em audiências públicas, apresentação de emendas e diálogo com parlamentares.

Conclusão

A Portaria Mtur nº 28/2025 é inválida por múltiplos vícios concorrentes. O vício primário — invocação do artigo 23, § 6º, da Lei nº 11.771/2008 como fundamento habilitador, sendo esse parágrafo inexistente no texto positivo vigente — configura incompetência normativa e usurpação de função legislativa, gerando nulidade ab initio. O vício secundário está na contradição com o artigo 25, parágrafo único, do Decreto nº 7.381/2010, norma hierarquicamente superior que confere ao estabelecimento hoteleiro plena autonomia para definir o horário de vencimento da diária. Ambos se somam à violação dos artigos 5º, II; 84, IV; 1º, IV; e 170 da Constituição e ao princípio da harmonização do artigo 4º, III, do CDC.

A regulação da matéria por lei formal é legítima e bem-vinda — desde que construída com observância à hierarquia normativa, com ampla participação setorial e o equilíbrio exigido pelo CDC, de modo a atender simultaneamente à proteção do hóspede e à viabilidade econômica e operacional dos meios de hospedagem em toda a sua diversidade.

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Referências

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