O devedor contumaz e o CDC: limites, garantias e segurança jurídica

O Código de Defesa do Contribuinte, instituído pela Lei Complementar (LC) nº 225, de 2026, trouxe a figura do devedor contumaz, regulamentado, no âmbito federal, pela Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6 de 26 de março de 2026.

Respectivos diplomas consolidam um movimento normativo de valorização dos direitos e garantias fundamentais no âmbito das relações tributárias.

Ao sistematizar princípios, deveres da administração tributária e prerrogativas do contribuinte, o Código de Defesa do Contribuinte, por exemplo, confere maior previsibilidade, transparência e racionalidade à atuação estatal, reafirmando a centralidade da legalidade, da boa-fé objetiva e da segurança jurídica.

Trata-se de avanço institucional relevante, na medida em que desloca o contribuinte da posição meramente passiva para a condição de sujeito de direitos, apto a exigir condutas administrativas coerentes e motivadas.

Além disso, o código assume papel substancial e, ao mesmo tempo, prático, ao funcionar como parâmetro de interpretação das normas tributárias e para o controle de excessos na atividade fiscal.

A LC 225/2026 estabelece balizas claras para a atuação do Fisco. O diploma contribui para a redução de assimetrias informacionais e para o fortalecimento da confiança legítima, elemento essencial à estabilidade das relações econômicas.

Não obstante, a forma como o normativo aborda a figura do denominado devedor contumaz impõe reflexão crítica e rigorosa.

É bem verdade que não é de hoje que se busca a qualificação de um devedor contumaz, que, aliás, tem ocupado espaço central nas discussões doutrinárias e jurisprudenciais, sobretudo em razão de sua elevada carga de subjetividade e de suas significativas repercussões patrimoniais, econômicas e pessoais, o que exige interpretação restritiva e estritamente compatível com os princípios constitucionais do Direito Tributário.

Resistência à normatização

A tentativa de normatização do devedor contumaz não é nova no ordenamento jurídico brasileiro e, reiteradamente, encontra resistência em razão de o risco se converter em instrumento meramente arrecadatório. O Direito Tributário deve operar sob a lógica da legalidade estrita, da tipicidade e da segurança jurídica, sendo incompatível com conceitos abertos que permitam ao Fisco ampla margem discricionária para qualificar condutas.

A despeito da tentativa de objetivação trazida pela Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026, emerge uma lacuna crítica no que tange à definição do elemento subjetivo (dolo) para a caracterização inicial do devedor contumaz.

A norma concentra-se excessivamente em critérios aritméticos — como prazos e montantes de inadimplência — mas, a nosso ver, demonstra certa fragilidade, ao não exigir a comprovação de uma intenção deliberada de fraudar o fisco no momento da instauração do regime especial. Essa omissão gera uma presunção que vai de encontro a valores contidos no próprio código, onde o Fisco passa a tratar o “devedor por impossibilidade” sob a mesma régua do “devedor por estratégia”.

E não leva em conta, conforme se verifica do normativo regulamentador, bem como a LC nº 225/2026, que a contumácia, por natureza, deveria pressupor um agir consciente voltado à obtenção de vantagem ilícita, e não apenas uma insuficiência de caixa persistente, por exemplo. Como serão adequados estes e outros casos? Serão levados ao contencioso, ora regulamentado pela portaria conjunta?

A ambiguidade interpretativa torna-se ainda mais latente, ao observar que o dolo só ganha relevância nos normativos, quando se discute a concessão de efeito suspensivo aos recursos administrativos. Ou seja, a intenção do agente é utilizada como uma barreira para a defesa do contribuinte, mas não é expressa como requisito para a sua qualificação.

Essa estrutura acaba por inverter a lógica do devido processo legal e fere a segurança jurídica, pois permite que sanções gravosas e regimes de fiscalização inibitórios sejam aplicados preventivamente com base em dados meramente quantitativos.

Ao postergar a análise do dolo apenas para a fase recursal, a portaria impõe ao contribuinte o ônus de provar sua “não-má-fé” após já ter sofrido os danos reputacionais e operacionais da classificação como contumaz.

Jurisprudência contra excessos

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de rechaçar medidas que, a pretexto de combater a inadimplência, restrinjam o exercício da atividade econômica ou imponham ônus desproporcionais ao contribuinte. Nesse contexto, o CDC deve ser interpretado não como autorização para o recrudescimento da atuação fiscal, mas como verdadeiro parâmetro de contenção, capaz de impedir que o rótulo de devedor contumaz seja utilizado de forma automática ou arbitrária.

Particularmente preocupante é a possibilidade de extensão dos efeitos da qualificação como devedor contumaz aos administradores, sócios e gestores da pessoa jurídica.

A responsabilização de pessoas físicas deve ser sempre excepcional e depende de demonstração concreta de conduta dolosa, abuso de forma ou desvio de finalidade, não se admitindo presunções automáticas a partir da simples inadimplência.

Qualquer ampliação automática dessa responsabilidade afronta o princípio da segurança jurídica e compromete a previsibilidade necessária ao exercício da atividade econômica lícita.

Sob uma perspectiva estratégica e preventiva, o tratamento conferido ao devedor contumaz pela LC nº 225 deve servir de alerta aos contribuintes quanto à necessidade de fortalecimento de práticas de governança tributária.

A adequada formalização das decisões empresariais, a manutenção de documentação robusta, a observância da separação patrimonial e a adoção de políticas internas de compliance fiscal tornam-se elementos essenciais para mitigar riscos de enquadramento indevido e de responsabilização pessoal. Mais do que reagir a autuações, impõe-se atuação preventiva, voltada à construção de um histórico de boa-fé e transparência.

Necessidade de regulamentação e interpretação

A disciplina do devedor contumaz representa avanço relevante ao inserir o tema no âmbito do CDC, mas sua aplicação prática exigirá regulamentação e interpretação rigorosamente alinhada aos princípios constitucionais do Direito Tributário.

Vejamos situações que demandam atenção:

O primeiro ponto que merece reflexão crítica reside na estrutura do Capítulo III da LC 225/2026. Ao disciplinar os programas de conformidade, o legislador parece ter operado sob uma premissa de exclusividade: a de que apenas pessoas jurídicas podem — e devem — ser “conformes”. Ao transpor institutos de compliance corporativo para o cerne da norma tributária, a lei acaba por promover uma confusão conceitual entre o devedor contumaz e o contribuinte não-aderente.

A problemática é evidente: se o diploma legal utiliza a conformidade como o principal critério de distinção entre o erro escusável e a contumácia estratégica, ele cria um sistema de exclusão para todos os demais sujeitos passivos.

Nessa lógica, parece que estamos diante de um paradoxo, que, passa a ser um desafio para a administração tributária federal: para a pessoa jurídica que optar pela conformidade haveria um tipo de atuação fiscal, enquanto para os demais, não optantes, mas que não fazem do não pagamento de tributos um negócio ou planejamento ilícito, o vácuo os levará a um revés, se algum contratempo ocorra em determinado ano para a contumácia?

Essa separação entre conformidade e contumácia subverte, a nosso ver, a natureza do compliance tributário, do fisco dialógico, orientativo.

O segundo ponto de destaque é de natureza estritamente processual e toca no direito fundamental ao devido processo legal.

Não há na regulamentação a definição quanto à autoridade competente para o julgamento dos recursos administrativos contra a decisão sobre a classificação de devedor contumaz.

Embora a norma nasça de uma articulação entre a Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), o texto silencia sobre o rito e o órgão responsável pelo julgamento dos recursos em relação às decisões de qualificação como devedor contumaz.

Insegurança jurídica

Essa lacuna gera insegurança jurídica, pois o contribuinte se vê diante de um ato administrativo de efeitos severos — que impacta diretamente seu patrimônio e exercício de atividade — sem saber a qual instância recorrer para garantir uma revisão imparcial e técnica, violando a clareza exigida pelo CDC.

A problemática se agrava ao considerar a natureza do crédito tributário envolvido. Tratando-se de discussões que orbitam o lançamento e a exigibilidade de tributos, o destino natural de tais recursos deveria ser o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf) e mais que isso, regulamentação de rito processual deve estar pautado em lei. Neste caso temos a lei complementar, mas a regulamentação não trouxe o órgão de recurso. Será na própria Delegacia de Julgamento Recursal da Receita Federal do Brasil (DRJ-R), que passará a ter dupla instância no julgamento do devedor contumaz? Voltará para a Delegacias da Receita Federal (DRF) de jurisdição do contribuinte? De julgamento colegiado passará o recurso a julgamento monocrático?

No entanto, a nosso ver, a regulamentação acerca da competência jurisdicional ou administrativa estrita por meio de portaria conjunta padece de vício de legalidade.

Ao não prever um fluxo recursal claro e legítimo, a regulamentação vai de encontro ao princípio da reserva legal e deixa o contribuinte vulnerável.

A ausência de uma “esfera de defesa” definida de forma transparente e objetiva, com prazo de solução tanto na primeira quanto em grau de recurso, transforma a declaração de contumácia em um ato precário, onde não há clareza sobre o julgador e o rito.

Portanto, conclui-se que a instituição do CDC pela LC nº 225/2026 e regulamentada pela Portaria Conjunta nº 6/2026, é, em teoria, um marco de civilidade nas relações entre Fisco e cidadão. Contudo, como demonstrado, a figura do devedor contumaz foi introduzida sob um manto de imprecisões, que ferem os pilares da segurança jurídica. Ao priorizar critérios meramente quantitativos em detrimento da análise subjetiva do dolo e ao não detalhar um rito processual claro e de uma instância revisora competente, a norma se distancia das garantias fundamentais resguardadas pelo CDC, pois ainda estamos no processo de qualificação e não da qualificação efetiva de um devedor contumaz.

A consequência inevitável será mais um contencioso e não haverá redução de litigância, como aduz o próprio código entre os deveres da administração tributária.

Em um sistema jurídico que já padece com um volume desafiador de contencioso administrativo e de execuções fiscais, a Portaria Conjunta RFB/PGFN nº 6/2026 tende a gerar um aumento neste acervo.

A lei complementar precisaria estar devidamente moldada por uma regulamentação mais adequada, que tivesse o contorno da transparência, hoje, princípio expresso na Constituição.

O nosso intuito é colaborar com as instituições de forma a apresentar alternativas para a melhoria da relação entre fisco e contribuintes e fazer valer os princípios constitucionais hoje de observância obrigatória do sistema tributário nacional, especialmente, o da cooperação, transparência, justiça fiscal e simplicidade.