Coaf e reserva de jurisdição

Em recente artigo, tive a oportunidade de fazer um breve histórico sobre as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça em relação ao tema do compartilhamento de dados pessoais financeiros entre o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf) e os órgãos de persecução penal, e de salientar alguns aspectos que deixaram de ser examinados pelo STF quando do julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.055.941/SP (Tema 990).

Nessa mesma oportunidade, ressaltei a importância de que o tema seja enfrentado sob a ótica do direito fundamental à proteção de dados pessoais, formalmente constitucionalizado após o referido julgamento [1].

Posteriormente, examinei os efeitos da decisão monocrática proferida pelo ministro Alexandre de Moraes nos autos do Recurso Extraordinário nº 1.537.165-SP (Tema 1.404) — ainda sem julgamento definitivo pelo STF [2] — a qual, inicialmente, determinou a “suspensão, em âmbito nacional, de todos os processos pendentes que tratem da matéria discutida no Tema 1.404 da Repercussão Geral” [3].

Avançando na análise deste tema complexo, é preciso considerar alguns aspectos sobre nova e recente decisão monocrática proferida pelo ministro Alexandre de Moraes nos autos do mesmo processo, no dia 27 de março do ano corrente, que impôs importantes condicionantes para o compartilhamento dos dados pessoais financeiros entre o Coaf e os órgãos de persecução penal.

O aspecto específico dessa decisão para o qual pretendo aqui chamar a atenção, a título meramente colaborativo e acadêmico, diz respeito à atribuição de responsabilidade ao Coaf para exercer o controle da legitimidade dos fundamentos que ensejaram a instauração de inquéritos policiais e procedimentos investigatórios criminais.

Pelo que consta da decisão, o Coaf somente poderá fornecer informações e relatórios de inteligência financeira, entre outros requisitos, se houver (1) procedimento formalmente instaurado, com lastro documental que justifique a requisição do RIF e finalidade penal ou administrativa sancionadora claramente delimitada, e se houver (2) pertinência temática estrita entre o conteúdo do RIF e o objeto da apuração.

Ao final da mesma decisão, constou, ainda, a determinação de intimação do diretor do Coaf para dar cumprimento imediato à presente decisão.

Em sendo assim, o que se verifica é que o referido órgão administrativo do Poder Executivo terá que assumir o papel de “guardião” da legitimidade da instauração de inquéritos policiais e procedimentos investigatórios criminais, bem assim, da legitimidade do próprio compartilhamento dos dados pessoais financeiros.

Contudo, além de ser um fardo que o Coaf, como órgão técnico e independente, não deve carregar, não lhe compete tal tarefa.

Competência técnica do Coaf e reserva de jurisdição

De acordo com a Recomendação 29, do Grupo de Ação Financeira (Gafi), “os países deverão estabelecer uma unidade de inteligência financeira (UIF) que servirá como centro nacional de recebimento e análise de comunicações de operações atípicas e outras informações relevantes para lavagem de dinheiro, crimes antecedentes e financiamento do terrorismo, e para a disseminação dos resultados de tal análise” [4].

O próprio Gafi expediu uma nota interpretativa sobre a Recomendação 29 [5], destacando que a UIF deverá ser operacionalmente independente e autônoma, o que significa que deverá ter autoridade e capacidade de desenvolver suas funções livremente, inclusive tomar por conta própria a decisão de analisar, solicitar e/ou disseminar informações específicas.

Em síntese, no modelo internacional, as UIFs configuram-se como órgãos centrais no combate à lavagem de capitais, reunindo atribuições de coleta, análise e disseminação de informações financeiras suspeitas em âmbito nacional e internacional. Seu desenho institucional exige independência e autonomia operacional, permitindo que atuem como filtros técnicos entre os setores obrigados e as autoridades de persecução penal.

Replicando internamente o modelo internacional, no exercício da autonomia técnica e operacional que lhe assegura o artigo 2º, da Lei nº 13.974/2020, e conforme os artigos 14 e 15, da Lei nº 9.613/98, ao Coaf compete “receber, examinar e identificar as ocorrências suspeitas de atividades ilícitas” e comunicar “às autoridades competentes para a instauração dos procedimentos cabíveis, quando concluir pela existência de crimes previstos nesta lei, de fundados indícios de sua prática, ou de qualquer outro ilícito”.

Limitando-se, portanto, sua autonomia operacional aos aspectos técnicos da análise e disseminação dos dados pessoais financeiros, não compete ao Coaf examinar a legitimidade dos procedimentos de investigação instaurados pelos órgãos de persecução penal. Tal tarefa, por certo, compete ao Poder Judiciário.

Nesse sentido, nos termos do artigo 3-B, do Código de Processo Penal, o juiz das garantias é responsável pelo controle da legalidade da investigação criminal e pela salvaguarda dos direitos individuais cuja franquia tenha sido reservada à autorização prévia do Poder Judiciário.

O mesmo dispositivo legal ainda afirma competir especificamente ao juiz das garantias: () ser informado sobre a instauração de qualquer investigação criminal; (ii) determinar o trancamento do inquérito policial quando não houver fundamento razoável para sua instauração ou prosseguimento, e (iii) decidir sobre os requerimentos de: (1) afastamento dos sigilos fiscal, bancário, de dados e telefônico; (2) acesso a informações sigilosas; e (3) outros meios de obtenção da prova que restrinjam direitos fundamentais do investigado.

Portanto, o exame da legitimidade de qualquer procedimento de natureza investigatória e de qualquer medida que restrinja direitos individuais está abrangido pela cláusula da reserva de jurisdição.

Conclusão

À luz das premissas desenvolvidas, impõe-se reafirmar que ao Coaf, enquanto dotado de autonomia operacional e independência técnica, não compete assumir o papel de instância de controle da legitimidade dos procedimentos investigativos instaurados pelos órgãos de persecução penal, sob pena de indevida sobrecarga institucional e de distorção de seu desenho normativo.

Tal controle, por envolver a aferição de restrições a direitos fundamentais, insere-se no âmbito da reserva de jurisdição, sendo atribuição exclusiva do Poder Judiciário, especialmente no modelo do juiz das garantias.

Cumpre destacar, todavia, que não se está a sustentar a necessidade de prévia autorização judicial para o compartilhamento de dados pessoais financeiros entre o Coaf e os órgãos de persecução penal.

As especificidades e implicações desse ponto serão objeto de exame em outro artigo, no qual apresentarei ao leitor minhas perspectivas.

[1] https://www.conjur.com.br/2025-jun-10/rif-e-direito-fundamental-a-protecao-de-dados-pessoais/

[2] O Recurso Extraordinário n 1.537.165-SP consta da pauta de julgamento do STF do dia 14 de maio de 2026.

[3] https://www.conjur.com.br/2025-ago-22/compartilhamento-de-rif-abrangencia-da-decisao-proferida-no-re-1-537-165-sp/

[4] Disponível em: <https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/translations/Recommendations/FATF-40-Rec-2012-Portuguese-GAFISUD.pdf.coredownload.inline.pdf> Acesso em: 16 de abril de 2026.

[5] Disponível em: <https://www.fatf-gafi.org/content/dam/fatf-gafi/translations/Recommendations/FATF-40-Rec-2012-Portuguese-GAFISUD.pdf.coredownload.inline.pdf> Acesso em: 10 de março de 2025.