A ampliação expressiva do volume de emendas parlamentares destinadas a organizações da sociedade civil reposicionou o 3º Setor no centro do debate institucional brasileiro. À medida que esses instrumentos passaram a desempenhar papel relevante na execução descentralizada de políticas públicas, também se intensificaram as exigências de transparência, rastreabilidade e controle dos gastos públicos.
Esse fortalecimento dos mecanismos de fiscalização é legítimo e necessário. Contudo, paralelamente a ele, consolidou-se um fenômeno preocupante que é a progressiva conversão de falhas administrativas, inconsistências formais ou controvérsias na prestação de contas em imputações de natureza criminal. Antes mesmo do esgotamento dos instrumentos próprios de controle administrativo e financeiro, observa-se a antecipação da persecução penal como resposta imediata a problemas inerentes à complexidade da execução dos planos de trabalho das parcerias.
No contexto das emendas destinadas às OSCs, essa lógica tensiona pilares estruturantes do sistema penal: a legalidade estrita, a vedação à responsabilidade objetiva e a exigência de dolo específico, especialmente após a reforma da Lei de Improbidade Administrativa de 2021.
O próprio regime jurídico dessas transferências reconhece a possibilidade de impedimentos técnicos, falhas sanáveis e ajustes procedimentais ao longo da execução dos planos de trabalho. Nem toda irregularidade é desvio. Nem toda inconsistência contábil é fraude.
A questão central, portanto, não reside na necessidade de controle, que é inafastável, mas nos limites juridicamente legítimos da intervenção penal. Quando o Direito Penal passa a suprir deficiências estruturais de fiscalização administrativa ou de capacitação técnica, deslocam-se conflitos de gestão para o campo da punição criminal. É nesse ponto que o debate deixa de ser apenas sobre transparência e passa a ser sobre os limites do poder punitivo sobre o Terceiro Setor, principalmente sob as Organizações Sociais desestruturadas tecnicamente e sem apoio do poder público para auxiliá-las nos seus fazeres diário sendo braço direito do Estado.
Emendas parlamentares e o regime jurídico das parcerias com as OSCs
A destinação de emendas parlamentares a organizações da sociedade civil não se insere em um espaço normativo informal. Trata-se de atividade submetida a um regime jurídico próprio, estruturado principalmente pela Lei nº 13.019/2014, que instituiu o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), estabelecendo parâmetros de seleção, formalização, execução, monitoramento e prestação de contas das parcerias celebradas com o poder público.
O MROSC não apenas disciplina instrumentos como os termos de fomento, colaboração e acordo de cooperação, mas impõe lógica de planejamento prévio, metas mensuráveis, cronogramas de atividade, relatórios de execução e avaliação de resultados. O modelo não se confunde com contratação administrativa típica nem com transferência discricionária de recursos. Trata-se de regime jurídico finalístico, orientado à concretização de políticas públicas descentralizadas, com controles próprios.
Nos últimos anos, esse arcabouço foi substancialmente tensionado pelas discussões em torno da evidência das emendas parlamentares. No âmbito da ADPF 854, o Supremo Tribunal Federal estabeleceu condicionantes rigorosas à execução das chamadas “emendas Pix”, exigindo rastreabilidade, identificação da autoria da indicação e publicidade dos valores transferidos e de sua destinação. A decisão não criou obrigações inéditas, mas reforçou deveres já previstos no MROSC, na Lei de Acesso à Informação e em decretos regulamentares que impõem às OSCs a divulgação, em seus sítios eletrônicos oficiais, das parcerias celebradas, dos valores recebidos e das respectivas finalidades.
Esse reforço jurisprudencial foi acompanhado pela edição da Lei Complementar nº 210/2024, que consolidou parâmetros de transparência e rastreabilidade das emendas, exigindo integração de dados em sistemas oficiais e clareza na identificação dos beneficiários finais. A execução das emendas passou, assim, a depender do cumprimento de exigências objetivas de publicidade, sob pena de suspensão de repasses.
A aplicação concreta desses parâmetros ficou evidenciada quando, no contexto da própria ADPF, o relator determinou a suspensão de repasses a entes que apresentaram falhas graves de transparência e rastreabilidade, com envio de informações aos órgãos de investigação para apuração de eventuais ilícitos. A medida revela que o sistema jurídico dispõe de mecanismos administrativos e constitucionais de bloqueio e correção antes de possível deflagração automática da persecução penal.
Além disso, o Supremo reafirmou a vedação ao nepotismo e a conflitos de interesse na destinação de recursos públicos, com fundamento na Súmula Vinculante nº 13 e na Lei nº 8.429/1992, vedando repasses a organizações cujos dirigentes mantenham vínculos familiares ou funcionais com parlamentares responsáveis pela indicação das verbas. A decisão reafirma a centralidade dos princípios da impessoalidade e moralidade administrativa como filtros prévios de legitimidade.
O cenário normativo atual, portanto, não é de ausência de controle, mas de densificação progressiva de exigências de transparência, rastreabilidade e prevenção de conflitos de interesse. O ordenamento oferece instrumentos como suspensão de repasses, exigência de complementação documental, responsabilização administrativa, funcionado como filtros institucionais antes da mobilização do aparato penal. Ignorar essa arquitetura normativa e migrar imediatamente para a persecução criminal desconsidera o papel estruturante do MROSC como mecanismo de racionalização do controle.
Da irregularidade administrativa à imputação penal e o déficit de capacitação profissional
A distinção entre irregularidade administrativa e ilícito penal não é meramente retórica, constitui exigência estruturante do Estado de Direito. No âmbito da gestão de recursos públicos, a responsabilização sancionatória exige demonstração precisa do elemento subjetivo, sob pena de banalização do poder punitivo.
A reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021 que alterou substancialmente a Lei nº 8.429/1992 ao exigir, para a configuração de atos de improbidade, a presença de dolo específico, isto é, a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito tipificado em lei. A nova redação afastou expressamente a responsabilização por culpa, erro administrativo ou mero descumprimento formal desacompanhado de finalidade ilícita.
O STF, ao consolidar essa interpretação em sede de repercussão geral, Tema 309, reafirmou que a improbidade não se presume nem se constrói a partir de falhas técnicas ou deficiências procedimentais. Exige-se demonstração inequívoca de má-fé e desvio finalístico.
No contexto das parcerias com as OSCs, essa distinção ganha relevo. A execução de emendas parlamentares envolve prestação de contas complexas, múltiplas exigências documentais, interação com sistemas eletrônicos federais e municipais e acompanhamento por conselhos de direitos que, frequentemente, não dispõem de estrutura técnica adequada. Inconsistências formais, atrasos na alimentação de sistemas, falhas contábeis ou divergências interpretativas sobre rubricas orçamentárias não se confundem, por si, com apropriação dolosa ou desvio intencional de recursos.
A migração automática dessas inconsistências para o campo penal ignora dois fatores estruturais: A existência de mecanismos administrativos de saneamento previstos no próprio MROSC e o déficit histórico de capacitação técnica de gestores e dirigentes, principalmente no âmbito municipal, especialmente no interior do país.
Conselhos de políticas públicas frequentemente operam sem contadores, jurídico, técnicos especializados capazes de emitir pareceres robustos sobre prestações de contas complexas. O resultado é a amplificação de falhas formais que poderiam ser corrigidas administrativamente.
A prevenção de ilícitos, nesse cenário, passa menos pela expansão do Direito Penal e mais pelo fortalecimento institucional realizando atividades como capacitação continuada de gestores, formação técnica de conselheiros, disponibilização de equipes multidisciplinares para análise de contas e padronização de procedimentos.
A ausência desse investimento estrutural não pode ser compensada pela criminalização prematura da atuação de organizações que operam em ambiente normativo altamente sofisticado sem preparo.
Responsabilidade pessoal do dirigente e a importância do compliance institucional
A autonomia da personalidade jurídica nas OSCs não constitui um anteparo absoluto para seus administradores, especialmente sob o crivo da execução de emendas parlamentares. No atual estágio do Administrativo Sancionador, o dirigente assume a posição de garantidor da integridade do erário, atraindo para si responsabilidades que transcendem a entidade.
A improbidade administrativa e o litisconsórcio passivo
Com a atual Lei nº 14.230/2021, a exigência de dolo específico tornou-se o principal filtro contra a criminalização do erro administrativo (artigo 1º, §2º). Contudo, o Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento de que o dirigente que administra recursos públicos pode figurar isoladamente no polo passivo da ação de improbidade, prescindindo da presença de um agente público “tradicional” no processo. Essa possibilidade de responsabilização do gestor privado eleva o risco pessoal a níveis críticos.
Compliance como evidência e ausência de dolo
Diante da complexidade do MROSC, o compliance institucional transita de uma recomendação ética para uma estratégia de defesa prévia. Se a nova LIA veda a punição por culpa ou negligência, a existência de programas de integridade robustos funciona como prova documental da boa-fé e da diligência organizacional.
Para que o compliance em OSCs transcenda a barreira formal e atue como efetiva salvaguarda jurídica ao dirigente, servindo de antídoto à criminalização da gestão, sua implementação deve ser cirúrgica na rastreabilidade da execução das emendas. Tal estrutura deve estar ancorada em pilares que materializam a diligência administrativa:
1) Segregação de funções e instâncias de decisão: É imperativo o estabelecimento de fluxos operacionais onde as fases de autorização, execução financeira, recebimento de bens/serviços e controle interno sejam conduzidas por agentes distintos. Essa separação de competências quebra a unidade de desígnios necessária à prática de fraudes e demonstra que a gestão não está concentrada de forma centrada.
2) Gestão de riscos: A manutenção de um acervo de atas deliberativas, pareceres técnicos é essencial. Tais documentos fundamentam as decisões de gestão e servem como evidência negativa de dolo. Elas provam que o administrador não agiu com “vontade livre e consciente” de lesar o erário, mas sim pautado em critérios técnicos.
3) Rastreabilidade financeira e contábil estrita: Implementação de sistemas que garantam o nexo causal entre o recurso da emenda e a despesa realizada. Isso inclui o uso de contas bancárias específicas e a conciliação bancária rigorosa em tempo real. A transparência absoluta na movimentação financeira é o principal elemento para afastar imputações de confusão patrimonial ou desvio de finalidade.
4) Monitoramento: No MROSC, a ênfase é no cumprimento do objeto. Portanto, o compliance deve gerar evidências de que o serviço foi efetivamente prestado (fotos, listas de presença, relatórios de atividades e divulgações). Esse “lastro de realidade” é a defesa mais robusta contra alegações de “projetos fantasmas” ou serviços faturados e não entregues.
5) Governança de terceiros e conflitos de interesse: Instituição de políticas de contratação que exijam cotações de mercado e vedações expressas ao nepotismo ou contratação de empresas ligadas a dirigentes e sócios. Tal medida isola a conduta do gestor de qualquer acusação de “beneficiamento indireto” ou favorecimento.
6) Auditoria interna: A criação de uma instância que revise a prestação de contas antes de sua submissão ao órgão concedente. Identificar e retificar falhas formais de forma proativa demonstra a ausência de má-fé e a intenção de cumprir fielmente o plano de trabalho pactuado.
O compliance, portanto, não anula a responsabilidade, mas estrutura a governança para que eventuais falhas naturais ao déficit técnico das organizações.
Conclusão: o perigo da estigmatização precoce e o risco reputacional
A criminalização prematura de falhas administrativas no 3º Setor transcende os limites dos autos processuais, operando uma verdadeira “pena de banimento reputacional” antes mesmo de qualquer trânsito em julgado. Sob a égide de uma presunção de culpabilidade latente, a espetacularização de operações policiais e a divulgação açodada de denúncias possuem o condão de aniquilar trajetórias institucionais construídas ao longo de décadas.
Para uma organização da sociedade civil, a credibilidade não é apenas um valor ético, mas seu ativo financeiro e social. A estigmatização midiática provoca uma ruptura imediata da confiança com a comunidade atendida e, simultaneamente, desencadeia a retração de financiadores públicos e privados. Parceiros estratégicos, temendo o “contágio reputacional“, tendem a rescindir parcerias ao primeiro sinal de envolvimento da entidade em páginas policiais, ignorando a natureza muitas vezes técnica e sanável da irregularidade apontada.
Conclui-se que o Direito Penal não pode ser manejado como ferramenta de gestão substitutiva ou de pressão política. É imperativo que os órgãos de controle observem a intervenção mínima, priorizando o saneamento via MROSC e reservando a ultima ratio criminal. Somente através da implementação de uma governança técnica e de um sistema de integridade robusto será possível proteger as OSCs e seus dirigentes do punitivismo midiático que, ao tentar punir o erro, acaba por extinguir a própria rede de proteção social.
Referências
Supremo Tribunal Federal. ADPF 854 – Transparência e controle das emendas parlamentares.
Supremo Tribunal Federal. RE 656.558 (Tema 309 da Repercussão Geral) – Aplicação da Lei de Improbidade Administrativa a particulares.
Superior Tribunal de Justiça. Dirigente de entidade privada que administra recursos públicos pode responder por improbidade administrativa. Notícia institucional, 17 dez. 2020.
MINISTÉRIO DA CULTURA. ONGs/OSCs beneficiárias de emendas parlamentares deverão publicar valores recebidos em seus sítios eletrônicos. 2024.
IMPACTO DO. Emendas Pix e o desafio da credibilidade no terceiro setor.
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