O debate em torno da utilização do mandado de segurança como via adequada para a declaração do direito à compensação tributária revela um ponto de tensão constante entre a efetividade da tutela jurisdicional e os limites processuais impostos à cognição do juiz.
Trata-se de um tema recorrente na jurisprudência dos tribunais superiores, especialmente porque envolve o equilíbrio entre o direito do contribuinte de ver reconhecida a “compensabilidade” de valores recolhidos indevidamente e a necessidade de resguardar o devido processo legal, especialmente quanto à vedação de dilação probatória na via mandamental.
O ponto de partida é a Súmula 213 do Superior Tribunal de Justiça (Brasil, 1998), segundo a qual “o mandado de segurança constitui ação adequada para a declaração do direito à compensação tributária”. Editada em 1998, a súmula reflete a consolidação de um entendimento o qual assegura ao contribuinte, mediante mandado de segurança, obter o reconhecimento judicial de que o tributo recolhido indevidamente é compensável, ainda que o efetivo encontro de contas, isto é, o cálculo e a homologação do crédito, ocorra em sede administrativa.
Essa formulação surgiu como resposta à resistência que se verificava nos tribunais em admitir a utilização do mandado de segurança em matéria tributária de natureza patrimonial, justamente sob o argumento de que envolveria prova complexa e apuração de valores.
O enunciado da súmula, contudo, delimita de forma clara o alcance da atuação judicial: não se trata de reconhecer o direito de compensar especificamente, que exige o exame do quantum devido, a homologação dos valores e a efetiva operacionalização, mas apenas de declarar o direito à compensação, ou seja, o reconhecimento jurídico de que determinado recolhimento indevido pode ser compensado. Em outras palavras, o que se discute em mandado de segurança é uma questão de direito, não de fato.
A análise se restringe à existência da norma que autoriza a compensação e à ilegalidade ou inconstitucionalidade do tributo recolhido, sem avançar sobre a demonstração e quantificação do crédito, destaca-se.
Essa distinção entre “direito à compensação” e “direito de compensar” é essencial ao debate em tela. No primeiro caso, o contribuinte busca uma declaração de natureza jurídica, vinculada à interpretação da norma tributária e à verificação da ocorrência do pagamento indevido. No segundo, há uma pretensão de conteúdo patrimonial, dependente de prova e de apuração de valores, o que não se coaduna, de fato, com a própria natureza do mandado de segurança.
Como já destacou o STJ em diversos precedentes, inclusive em julgados que serviram de base para a edição da súmula citada anteriormente, a compensação demanda “provas e contas”, mas nada impede que, sem estas, se declare que o recolhimento indevido é compensável, porque a discussão até essa fase não desborda das questões de direito.
Nesse contexto, a jurisprudência parecia caminhar no sentido de reconhecer de forma estável a distinção entre o direito à compensação, de natureza declaratória, e o direito de compensar, que pressupõe a verificação de valores e, portanto, se afasta da via mandamental. No entanto, os contribuintes foram surpreendidos com a recente decisão da 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, que parece romper com essa linha de entendimento consolidada pelo STJ e, em alguma medida, colocar em risco o próprio princípio da segurança jurídica
A recente decisão da 2ª Turma do Supremo Tribunal Federal, proferida no ARE 1.525.254 (BRASIL, 2025), reacendeu o debate sobre o tema ao afastar a utilização do mandado de segurança para pleitear a restituição ou a compensação de tributo pago indevidamente. Por maioria, o colegiado entendeu que, caso haja valores a devolver, o pagamento deve ser feito mediante precatório, em linha com o que foi decidido no Tema 831 da repercussão geral (RE 889.173).
O voto condutor, de relatoria do ministro Gilmar Mendes, confirmou a decisão do Tribunal de Justiça de São Paulo e reconheceu a inadequação do mandado de segurança para essa finalidade. O relator foi acompanhado pelos ministros Edson Fachin e Nunes Marques.
Na oportunidade, também invocou o Tema nº 1.262 da repercussão geral, que estabeleceu ser incabível a restituição administrativa de indébito tributário reconhecido judicialmente, impondo-se a observância do regime constitucional de precatórios previsto no artigo 100 da Constituição. Ressaltaram-se, ainda, as Súmulas 269 e 271 do STF, segundo as quais a ordem de restituição concedida em mandado de segurança não alcança valores anteriores à impetração, produzindo efeitos patrimoniais somente a partir dessa data.
De outro lado, o ministro André Mendonça abriu divergência relevante ao distinguir o pedido de restituição, de natureza condenatória, da declaração do direito à compensação, de natureza meramente declaratória, afirmando a possibilidade desta última. Para ele, seria possível reconhecer o direito à compensação “desde que respeitadas as normas infraconstitucionais aplicáveis ao tema”. Seu voto foi seguido pelo ministro Dias Toffoli.
Essa distinção proposta na divergência é justamente o ponto que, historicamente, sustentou o entendimento consolidado no STJ. A Súmula 213, que expressa a síntese de décadas de uniformização jurisprudencial, separa com clareza a fase declaratória (de competência judicial) da fase executiva ou de liquidação (de competência administrativa). O afastamento desse entendimento, como parece fazer a 2ª Turma do STF, coloca em risco não apenas a coerência do sistema processual tributário, mas também o próprio princípio da segurança jurídica, que impõe previsibilidade, estabilidade e confiabilidade às decisões judiciais.
É precisamente sob essa ótica que o tema deve ser analisado. A segurança jurídica constitui uma das funções primordiais do Direito e é expressão direta do Estado de Direito, conforme previsto no artigo 1º da Constituição. Ibraim (2016) ensina que qualquer noção de segurança jurídica deve conter, em seu núcleo essencial, (a) a possibilidade de conhecer o direito antes de sua materialização; (b) a confiabilidade na aplicação fiel do ordenamento jurídico; (c) a confiabilidade na permanência ou continuidade das relações jurídicas; e (d) a possibilidade de saber o Direito na sua aplicação.
Decisão fragiliza a confiança legítima dos contribuintes
Quando o Supremo Tribunal Federal altera abruptamente a compreensão de uma matéria que, por décadas, foi pacificada no STJ e incorporada à prática judicial e administrativa, rompe-se justamente com esses pilares: o contribuinte deixa de poder prever o comportamento estatal, confiar na continuidade das interpretações jurídicas e organizar sua conduta de acordo com o entendimento vigente.
Ávila (2013), nesse sentido, ratifica essa ideia ao afirmar que o princípio da segurança jurídica exige, do poder público, atuação pautada pelos ideais de confiabilidade, previsibilidade, estabilidade e mensurabilidade. Para o autor, trata-se de uma norma-princípio que impõe aos três Poderes da República a adoção de comportamentos que promovam “um estado de confiabilidade e de calculabilidade jurídica”, permitindo ao cidadão conduzir seu presente e planejar juridicamente o seu futuro sem engano, frustração, surpresa e arbitrariedade (Ávila, 2012).
À luz dessas premissas, percebe-se que a decisão da 2ª Turma do STF fragiliza a confiança legítima dos contribuintes, que há mais de 20 anos vêm exercendo o direito de pleitear, por meio de mandado de segurança, a declaração do direito à compensação tributária.
A possibilidade de súbita reversão desse entendimento não apenas compromete a coerência institucional entre os tribunais superiores, mas também mina a estabilidade necessária para o cumprimento das obrigações tributárias e o planejamento fiscal responsável, colocando em xeque o princípio da confiança.
Nesse contexto, Maffini (2005) destaca que o princípio da proteção da confiança busca promover dois ideais: (a) a previsibilidade da ordem jurídica, para que os destinatários do agir estatal possam conhecê-la antes de sua concretização, e (b) a estabilidade da ordem jurídica, garantindo a permanência e continuidade dos efeitos dos atos estatais. Esses dois elementos são profundamente afetados quando a Suprema Corte, sem justificativa proporcional e sem diálogo institucional com o STJ, altera uma interpretação consolidada sobre os limites cognitivos das ações mandamentais.
O argumento de que o mandado de segurança não seria instrumento adequado porque envolveria matéria de natureza patrimonial e, portanto, sujeita ao regime de precatórios, ignora justamente a distinção que há muito foi construída pela jurisprudência do STJ e pela doutrina processual tributária: o mandado de segurança não se presta a executar a compensação, tampouco se confunde com ação de cobrança, mas apenas a declarar o direito à sua realização. A quantificação do quantum e a homologação, como se sabe, são matérias próprias da esfera administrativa.
Ao afastar inclusive a possibilidade declaratória, a decisão da 2ª Turma do STF não apenas desconsidera essa divisão conceitual, mas reintroduz incerteza em um campo em que o contribuinte já havia construído expectativas legítimas de tutela. Quando o próprio Poder Judiciário desrespeita as expectativas que ele mesmo consolidou, o sistema perde previsibilidade e o contribuinte perde confiança.
Por isso, é preciso reconhecer que a decisão da 2ª Turma do STF, ao afastar o uso do mandado de segurança mesmo para fins declaratórios, contraria a lógica do sistema processual tributário e abala um dos fundamentos estruturantes do Estado de Direito: a segurança jurídica. O restabelecimento da coerência entre as cortes, com a reafirmação do entendimento de que o mandado de segurança é via adequada para a declaração do direito à compensação, nos termos da Súmula 213 do STJ, não é apenas uma questão de técnica processual. É uma exigência de racionalidade, previsibilidade e estabilidade do Direito.
Em última análise, o tema transcende a discussão sobre o instrumento processual e alcança a própria confiança do contribuinte na integridade do sistema jurídico. O Estado que ora reconhece, ora nega, com base em fundamentos indistintos, a mesma pretensão declaratória, viola o princípio da proteção da confiança e enfraquece o próprio ideal de justiça tributária. O respeito à segurança jurídica, como veementemente destaca a doutrina, é o que permite ao cidadão, e, aqui, ao contribuinte, planejar seu presente e seu futuro com a legítima expectativa de que o Direito continuará sendo o mesmo amanhã.
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