PLP nº 125/2022: conformidade tributária, autorregularização orientada e o papel da Receita Federal

A relação entre Fisco e contribuinte no Brasil foi historicamente estruturada sob uma lógica de desconfiança institucional, marcada pelo predomínio do que a doutrina denomina de “paradigma do crime”. Nesse modelo, como observa Fábio Silva¹, o contribuinte era visto como um sonegador em potencial, cuja conduta deveria ser dissuadida por meio de instrumentos essencialmente coercitivos, notadamente a severidade das sanções.

Esse enquadramento moldou a atuação administrativa por décadas, conferindo centralidade ao lançamento imediato do crédito tributário e à aplicação de penalidades, com espaço reduzido para mecanismos de diálogo, orientação ou correção espontânea.

A partir das recomendações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), contudo, esse paradigma passou a ser progressivamente questionado. O modelo tradicional, baseado no conflito e no litígio, vem sendo gradualmente substituído por uma abordagem fundada na confiança, na transparência e na indução da conformidade tributária.

Este artigo adota metodologia dogmático-jurídica, com análise normativa do Projeto de Lei Complementar nº 125, de 2022, articulada com a literatura nacional e internacional sobre conformidade tributária e administração fiscal cooperativa.

Conformidade tributária cooperativa e autorregularização orientada

É nesse contexto que se consolida o modelo de conformidade tributária cooperativa, cujo objetivo central é estabelecer uma relação mais transparente e colaborativa entre Fisco e contribuintes. Busca-se superar o relacionamento tradicional, no qual as partes se limitam ao fornecimento das informações estritamente exigidas pela legislação, para promover um ambiente de cooperação e diálogo contínuo.

A conformidade cooperativa pressupõe que a administração tributária atue como indutora do comportamento conforme, reconhecendo que a eficiência administrativa não se resume ao incremento da arrecadação. Ela envolve, igualmente, a redução da litigiosidade, o uso racional dos recursos públicos e a construção de um ambiente institucional previsível e estável.

Como sintetizam Álvaro Oliveira e Karine Campos², permitir ao contribuinte regularizar sua situação fiscal de forma orientada integra o próprio conceito de eficiência administrativa. Não se trata de abdicação do poder-dever de lançamento, mas de sua concretização à luz dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da razoabilidade.

O PLP nº 125/2022 e a sistematização da autorregularização

É nesse ambiente teórico e institucional que se insere o PLP nº 125/2022, aprovado pela Câmara dos Deputados e encaminhado à sanção presidencial. O projeto não institui mecanismos de transação tributária nem altera o regime jurídico da indisponibilidade do crédito tributário. Seu propósito consiste em sistematizar a autorregularização orientada como direito do contribuinte, especialmente nas fases pré-lançamento e pré-contenciosa.

O texto normativo incorpora critérios de individualização do contribuinte e de consideração de sua capacidade de adimplência, ampliando funcionalmente conceitos já presentes em experiências administrativas anteriores. Tal sistematização não importa a transposição acrítica de outros institutos jurídicos, mas a adaptação de boas práticas ao ordenamento constitucional brasileiro.

Não por acaso, o PLP encontra-se inserido no contexto de um Código de Defesa do Contribuinte, estando diretamente vinculado à redução da litigiosidade, à facilitação do cumprimento das obrigações tributárias, à adequação entre meios e fins e à presunção de boa-fé do sujeito passivo.

Individualização do contribuinte e crítica aos parcelamentos massificados

O artigo 25 do PLP estabelece que a atuação da administração tributária deve priorizar a orientação e a correção espontânea, levando em consideração as circunstâncias concretas do contribuinte. De forma complementar, o artigo 32 prevê a possibilidade de adoção de medidas de conformidade compatíveis com a realidade econômica do sujeito passivo, reforçando a necessidade de tratamento individualizado.

Essa individualização não se confunde com a concessão indiscriminada de benefícios fiscais. Trata-se do reconhecimento de que a uniformização cega do tratamento tributário pode comprometer tanto a justiça fiscal quanto a eficiência arrecadatória.

A crítica aos programas gerais e reiterados de parcelamento é amplamente documentada na literatura nacional. Frederico Faber³ demonstra que parcelamentos amplos e sucessivos produzem incentivos negativos ao cumprimento espontâneo, ao criar a expectativa racional de novos programas, o que afeta a arrecadação corrente e estimula o inadimplemento estratégico.

Em convergência com essa análise, Maira Silva⁴ sustenta que políticas de regularização fiscal desprovidas de individualização tendem a fracassar sob os prismas da eficiência e da legitimidade. Segundo a autora, soluções massificadas ignoram a diversidade econômica dos contribuintes e produzem distorções distributivas relevantes, enfraquecendo a governança fiscal.

Fabíola Brandt⁵ reforça essas conclusões ao destacar que não existem modelos universais de compliance fiscal. Programas bem-sucedidos dependem de conhecimento aprofundado do perfil do contribuinte, comunicação contínua e previsibilidade institucional, elementos reiteradamente apontados pela OCDE como essenciais à conformidade voluntária.

O papel da Receita Federal na indução da conformidade

Nesse cenário, o protagonismo da Receita Federal revela-se incontornável. Enquanto órgão constitucionalmente incumbido da administração tributária, compete-lhe não apenas fiscalizar e arrecadar, mas também orientar e induzir comportamentos conformes.

O exercício do poder-dever de lançamento deve ser compatibilizado com os princípios da capacidade contributiva, da justiça fiscal e da eficiência administrativa. Permitir a autorregularização orientada, inclusive com o adiamento do lançamento em situações justificadas, não implica renúncia ao crédito tributário, mas o reconhecimento de que a finalidade última da administração fiscal é a conformidade do contribuinte, e não a aplicação da sanção.

Como observam Oliveira e Campos, adotar a confiança como paradigma da relação Fisco-contribuinte não significa flexibilizar o dever de lançar, mas exercê-lo de maneira constitucionalmente adequada.

Considerações finais

O PLP nº 125/2022 não representa ruptura com o modelo jurídico-tributário vigente, mas a consolidação normativa de uma mudança gradual de racionalidade administrativa. Ao incorporar de forma expressa a autorregularização orientada e a individualização do contribuinte, o projeto sistematiza práticas já debatidas na doutrina, recomendadas por organismos internacionais e experimentadas no âmbito administrativo.

A autorregularização orientada configura instrumento legítimo de política pública, apto a promover mudança comportamental, reduzir a litigiosidade e aprimorar a eficiência arrecadatória, sem fragilizar o Estado fiscal nem comprometer a indisponibilidade do crédito tributário.

Nesse sentido, o PLP nº 125/2022 reafirma o papel da Receita Federal como agente indutor de justiça fiscal, eficiência administrativa e respeito à capacidade contributiva, contribuindo para a construção de um sistema tributário mais legítimo, previsível e funcional.

[1]  SILVA, Fábio Pereira da. Programa ‘Nos Conformes’ – uma avaliação sob a perspectiva do ‘Paradigma do Serviço’. In Revista de Direito Tributário Atual, 2019. Disponível em: https://revista.ibdt.org.br/index.php/RDTA/article/view/727.

2 OLIVEIRA, Álvaro Aguiar Lima de; CAMPOS, Isabella Karine Monteiro de. O poder-dever de lançamento e a oportunidade de autorregularização: permitir que o contribuinte se autorregularize representa flexibilizar o poder-dever de lançamento? Brasília, 2022. Artigo acadêmico.

³ FABER, Frederico Igor Leite. Parcelamentos Tributários: análise de comportamento e impacto. Brasília, 2016.

⁴ NERY, Maíra da Silva. La eficacia de la política de los fraccionamientos para la recuperación de los créditos tributarios en Brasil y en los países en América Latina – un estudio comparativo. UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES. Madrid, 2021.

⁵ BRANDT ARRAIS DE SÁ, Fabíola Albuquerque. PROMOVENDO A CONFORMIDADE COOPERATIVA FISCAL: RESULTADOS PRELIMINARES DE UMA EXPERIÊNCIA PILOTO. Fundação Getúlio Vargas. Rio de Janeiro, 2024.