Para vencer uma disputa regulatória, é preciso mais que razão

Em um mundo ideal, decisões regulatórias seriam tomadas exclusivamente com base em evidências, critérios técnicos e análises de impacto bem calibradas. No mundo real, porém, a regulação é resultado de disputas políticas travadas em múltiplas arenas, nas quais agências, Congresso, Judiciário, tribunais de contas e grupos de interesse buscam moldar os resultados conforme suas preferências. Nesse contexto, estar tecnicamente certo não garante, por si só, que uma decisão sobreviva. Para vencer uma disputa regulatória, é preciso mais que razão: é preciso compreender o jogo institucional, antecipar vetos e negociar.

Rotulagem nutricional de alimentos: a regulação que não agradou totalmente a ninguém

Em 2020, a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) editou a RDC nº 429, que regulamentou a rotulagem nutricional de alimentos, encerrando um processo regulatório iniciado seis anos antes. Esse processo foi marcado pela atuação intensa de diferentes grupos de interesse, especialmente a indústria alimentícia, de um lado, e entidades de defesa do consumidor e parte da comunidade científica, de outro, que defenderam modelos distintos de rotulagem.

Embora o lobby costume ser visto de forma negativa, ele é parte inerente dos processos regulatórios, nos quais atores sociais e econômicos apresentam suas preferências por meio de consultas públicas, audiências, campanhas e articulações políticas, inclusive informais. Nesse contexto, a indústria defendeu o modelo semáforo, enquanto entidades consumeristas e especialistas apoiaram o modelo de alerta. Ao final, contudo, a Anvisa adotou o modelo lupa, que não era defendido por nenhum dos grupos. Essa solução regulatória só entrou no cardápio de opções na metade final do processo regulatório e não possuía precedentes internacionais relevantes.

O processo regulatório incluiu a criação de um grupo de trabalho, a realização de uma Análise de Impacto Regulatório entre 2018 e 2019 e a condução de tomadas públicas de subsídios, diálogos setoriais e consultas públicas. Inicialmente, a agência demonstrou inclinação pelos modelos de alerta, denominados de “alto conteúdo”, mas o relatório final da AIR apontou para o modelo lupa, culminando na publicação da RDC nº 429/2020 com uma solução intermediária.

Segundo Ribeiro, Muniz e Viana (2025), a escolha do modelo lupa foi estratégica. Embora a Anvisa tivesse respaldo técnico para adotar um modelo de alerta, essa alternativa enfrentava forte oposição da indústria e poderia ser contestada em outras arenas, como o Judiciário, que já havia atuado como instância de veto em regulações anteriores (Baird, 2016), e o Legislativo. A adoção de um modelo com menos opositores reduziu o risco de judicialização ou de interferência legislativa contrária à agência.

Cobrança pela bagagem despachada: as idas e vindas da regulação

A Resolução nº 400/2016, editada pela Agência Nacional de Aviação Civil (Anac), eliminou a franquia mínima obrigatória de bagagem despachada e autorizou as companhias aéreas a cobrarem separadamente por esse serviço. Essa possibilidade de cobrança foi vista por muitos parlamentares como uma liberalização que não havia reduzido efetivamente os preços das passagens, ao contrário do que era defendido originalmente pelas empresas do setor.

Parlamentares adotaram uma série de medidas diante dessa situação. Inicialmente, foram apresentados diversos projetos de decreto legislativo (PDLs) para sustar os efeitos da resolução. Posteriormente, parlamentares apresentaram e articularam projetos de lei para reintroduzir a gratuidade da bagagem despachada, argumentando que a cobrança não beneficiou os consumidores e que havia gerado receitas adicionais às companhias sem redução de tarifas. Finalmente, o Congresso Nacional aprovou, em outubro de 2025, no âmbito do Projeto de Lei 5.041/25, uma emenda que garantiu o despacho gratuito de bagagem de até 23 kg em voos nacionais e internacionais, com ampla maioria de votos favoráveis.

Entretanto, a medida não prosperou. Na sanção da Lei nº 14.368/2022, o presidente da República vetou o artigo 8º, que vedava a cobrança por bagagem despachada com peso não superior a 23 kg em voos nacionais e não superior a 30 kg em voos internacionais, dando fim a mais uma iniciativa do Congresso Nacional contra a regulação setorial estabelecida pela Anac.

Segundo Nascimento (2025), o caso ilustra uma disputa regulatória entre a agência e o Poder Legislativo. Essa disputa se alastra desde 2017, e é marcada pela tentativa dos parlamentares de impor sua preferência à agência, por instrumentos diversos. Para o Congresso, no entanto, ela esbarra na dificuldade de formar uma coalizão ampla o suficiente favorável a determinada visão sobre o tema, seja para derrubar diretamente a medida da agência, seja para superar o veto de outros atores, como o presidente da República.

Leilão do 5G: o edital que tentou agradar a todos

Atos normativos não são as únicas espécies de decisões regulatórias que podem sofrer intensa pressão de outras instituições políticas e grupos de interesse. Até mesmo editais de licitação podem se tornar duros campos de batalha para agências reguladoras, especialmente quando envolvem uma grande quantidade de recursos, seja por meio de aportes, seja por meio de investimentos obrigatórios.

Em novembro de 2021, a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) realizou a licitação para autorização de uso de radiofrequências nas faixas de 700 MHz, 2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz (popularmente conhecido como “Leilão do 5G”). A licitação encerrou um processo regulatório iniciado em 2018, no qual diversos atores buscaram influenciar o desenho da modelagem do Leilão, especialmente pela imposição de obrigações de investimento aos futuros vencedores.

O Poder Executivo, especialmente por meio do então recém-criado Ministério das Comunicações, atuou para que fossem incluídas obrigações associadas à construção de uma rede privativa de comunicação para o governo federal e de uma infraestrutura de fibra óptica que seria utilizada pelo Exército na região Norte do país. Atuou, ainda, para que fossem incluídas obrigações de implementação de conectividade em rodovias federais.

Uma coalizão do Poder Legislativo atuou para que o edital incluísse obrigações de implementação de conectividade em escolas públicas, pauta que foi encampada pelo Tribunal de Contas da União, responsável pela análise prévia do edital. Grupos de interesse ligados às emissoras de televisão aberta atuaram para que fossem incluídas obrigações específicas para mitigar o impacto da implementação do 5G sobre as transmissões via parabólicas, ainda muito utilizadas em regiões mais pobres.

Originalmente, as áreas técnicas da Anatel não contemplavam as obrigações de investimento desejadas pelo Poder Executivo. Eram vistos como potencialmente muito elevados, o que poderia reduzir o universo de licitantes e prejudicar a concorrência. Tampouco contemplava a proposta de conectividade das escolas, que contava, inclusive, com oposição das áreas técnicas da agência, que entendiam que outros instrumentos eram mais adequados para este fim.

Ao final, o projeto licitado pela agência incluiu todas essas obrigações, além da solução técnica de mitigação do impacto sobre parabólicas defendida pelas emissoras de televisão. Um dos autores deste texto (Schwaitzer, 2023) argumenta que a inclusão das demandas desses atores foi a maneira encontrada pela Anatel de evitar vetos em outros espaços institucionais, enquanto preservava aspectos técnicos considerados relevantes para a agência.

Quem tem a última palavra em matéria de regulação?

Os três casos expostos anteriormente têm características em comum: as agências buscaram implementar uma determinada medida regulatória controversa, com uma preferência inicial sobre o desenho dessa medida. Atores políticos e segmentos sociais e econômicos interessados na medida mobilizaram recursos para moldar a política regulatória de acordo com suas preferências. Em alguns casos, como a gratuidade de bagagens, não conseguiram, mas prosseguem tentando alterar a regulação setorial. Em outros, como a rotulagem de alimentos e o Leilão do 5G, a agência alterou a medida regulatória inicialmente pretendida.

A análise dos casos possibilita uma conclusão: a despeito de serem formalmente independentes, dificilmente as instituições reguladoras conseguirão aprovar medidas sem que haja, ao menos, contestação de segmentos sociais e econômicos afetados. Essas contestações podem ocorrer junto à própria agência, especialmente em procedimentos participativos como consultas e audiências públicas.

No entanto, as contestações podem se dar em outros espaços institucionais, ou “arenas”. O Poder Legislativo pode, como tentou fazer com a regulação sobre despacho de bagagens, sustar os efeitos de uma decisão das agências ou simplesmente aprovar uma lei em sentido formal dispondo em sentido diverso. Afinal, como já foi argumentado por um dos autores deste texto, é disputável a ideia de que haveria uma “reserva de regulação” das agências, um núcleo de competências do regulador que não poderia ser tratado por outros atores, mesmo que pela aprovação de uma lei. O que obstou a revisão da medida regulatória, no caso da Anac, foi a impossibilidade de formar uma coalizão capaz de superar o veto presidencial, e não uma impossibilidade em abstrato de legislar sobre o tema.

O Poder Judiciário é outra relevante arena que influencia no processo regulatório. No caso da rotulagem de alimentos, ele foi expressamente levado em consideração pela Anvisa, como demonstra o trabalho, acima citado, de Ribeiro, Muniz e Viana, inclusive por experiências anteriores de processos regulatórios que sequer terminaram após pararem no Judiciário. O risco de judicialização torna necessário compreender previamente as preferências dos atores e avaliar estrategicamente a necessidade de “calibrar” a medida regulatória.

Em grandes projetos de infraestrutura, como o Leilão do 5G, o Tribunal de Contas da União costuma ser uma arena decisiva, já que a Corte de Contas tem a prerrogativa de analisar previamente editais de licitação de projetos de desestatização. Por vezes, isso pode significar adotar uma determinada medida defendida pelo TCU, como incluir a conectividade das escolas como obrigação de investimento dos vencedores da licitação, mesmo que isso contrarie a visão original da agência sobre o tema.

Análises de caráter normativo, preocupadas em como a regulação deveria ser, poderiam argumentar que essas concessões e negociações contrariam a lógica de independência reforçada típica de agências reguladoras independentes. Essas instituições teriam sido criadas com autonomia reforçada justamente para tomar decisões difíceis, que privilegiem aspectos técnicos em detrimento de questões políticas. As agências deveriam ter a última palavra.

Entretanto, uma instituição reguladora orientada por essa visão dificilmente subsistiria no complexo sistema regulatório brasileiro. Afinal, mesmo as leis que estabelecem a independência reforçada de instituições reguladoras são frutos decisões políticas, e, como tal, podem ser alteradas. Na prática, a manutenção da autonomia e a legitimidade das instituições reguladoras dependem do exercício de “virtudes passivas” (Jacobs, 2015), que, em contextos de elevada politização, orientam pela prudência, autocontenção e, cada vez mais, diálogo. Não se trata, portanto, de ter a última palavra, mas de saber construir consensos, uma estratégia fundamental para preservar autoridade.