Consensualidade, déficit de diálogo e racionalidade sancionadora: o papel da coordenação interorgânica

A expansão dos instrumentos consensuais no Direito Administrativo contemporâneo tem sido frequentemente celebrada como vetor de racionalização da atuação estatal, redução da litigiosidade e incremento da eficiência administrativa. Não raras vezes, contudo, essa consensualidade se desenvolve de forma fragmentada, sem mecanismos adequados de coordenação entre os diversos órgãos legitimados a atuar sobre o mesmo fato jurídico. Quando isso ocorre, o consenso, em vez de promover segurança jurídica e proporcionalidade, pode converter-se em fator de desorganização institucional, revelando um déficit de diálogo republicano e impondo ao sistema sancionador o ônus de correções posteriores que poderiam, e deveriam, ser evitadas por meio de uma atuação estatal coordenada

Essa disfuncionalidade manifesta-se, de modo especialmente sensível, nos contextos de consensualidade administrativa fragmentada, em que diferentes órgãos públicos, dotados de legitimidade concorrente, atuam sem articulação interinstitucional efetiva.

O caso levado a julgamento no AREsp nº 2.475.434/MG, originário do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, constitui exemplo empírico claro de falha no diálogo republicano que deve orientar a atuação dos órgãos estatais. A controvérsia decorreu da coexistência de dois termos de ajustamento de conduta ambientais, celebrados em momentos distintos e perante órgãos públicos diversos, notadamente o Ministério Público e o órgão ambiental estadual, ambos relacionados ao mesmo fato e com objetos parcialmente coincidentes.

A situação, sob qualquer ângulo de análise, evidencia que a consensualidade, quando exercida de forma desarticulada, pode reproduzir os mesmos déficits estruturais historicamente associados ao exercício fragmentado do poder sancionador estatal.

Consensualidade descoordenada

Neste caso, a ausência de comunicação institucional e de critérios jurídicos claros de articulação conduziu à produção de títulos executivos extrajudiciais autônomos, cujos efeitos cumulativos recaíram integralmente sobre o destinatário, sem definição prévia quanto à prevalência, substituição, absorção ou compatibilização das obrigações assumidas.

Trata-se, portanto, de típico caso de consensualidade descoordenada, no qual o instrumento consensual, concebido para racionalizar a atuação estatal, passa a operar como fator de potencial desproporção material.

A situação analisada revela, sob outra perspectiva, a ausência de uma lógica de concertação administrativa interorgânica, tal como desenvolvida pela doutrina contemporânea, a exemplo de Eurico Bitencourt Neto. A concertação não se confunde com a mera celebração isolada de ajustes ou compromissos consensuais, mas pressupõe a construção coordenada de soluções entre diferentes órgãos e entidades estatais, especialmente quando compartilham competências ou incidem sobre o mesmo fato jurídico. Trata-se de um modelo de atuação voltado à superação do unilateralismo decisório e à prevenção de conflitos institucionais, mediante diálogo prévio, harmonização de obrigações e consideração dos efeitos sistêmicos da atuação administrativa.

No caso em exame, a inexistência de qualquer mecanismo de concertação entre os órgãos envolvidos contribuiu decisivamente para a sobreposição de compromissos e para a posterior necessidade de correção judicial, evidenciando que a consensualidade, quando desprovida de coordenação interorgânica, pode comprometer, e não promover, a racionalidade do sistema administrativo.

Não por acaso, sob a ótica alexyana, essa situação exige a aplicação rigorosa da proporcionalidade como método estruturado de racionalização da decisão jurídica.

No plano da adequação, não se questiona que a celebração de TACs ambientais seja meio idôneo à tutela do meio ambiente. Contudo, a duplicação de compromissos não coordenados não se mostra necessariamente mais eficaz do que uma atuação institucional articulada, podendo, inclusive, comprometer a efetividade da recomposição ambiental.

Já no que se refere à necessidade, a manutenção simultânea de ambos os TACs evidencia a ausência de escolha pela medida menos gravosa disponível. Afinal, a celebração de novo ajuste com objeto parcialmente coincidente deveria, sob uma lógica de racionalidade institucional, ensejar ao menos a reavaliação do compromisso anterior, mediante diálogo entre os órgãos legitimados. A inexistência desse diálogo revela que o possível excesso não decorre de ponderação consciente, mas de déficit estrutural na articulação republicana entre os órgãos competentes.

É, no entanto, na proporcionalidade em sentido estrito que o problema se manifesta com maior intensidade. A soma de obrigações impostas por compromissos distintos, celebrados sem articulação institucional, pode gerar carga excessiva ao destinatário, desbordando daquilo que se mostra justificável à luz do benefício público incremental obtido. Nesse ponto, a decisão do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, ao reconhecer a inexigibilidade parcial do TAC anterior e dilatar significativamente o prazo de cumprimento, representa tentativa de recomposição ex post da racionalidade perdida, operando uma ponderação corretiva diante da falha prévia de coordenação entre os órgãos estatais.

Descompasso

Essa leitura ganha reforço normativo expresso com a incorporação do artigo 26 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que autoriza e estimula a celebração de compromissos pela administração pública “para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa”, desde que observados os princípios da segurança jurídica, da proporcionalidade, da eficiência e do interesse público. O dispositivo revela que a consensualidade não é concebida pelo legislador como atuação isolada ou autárquica de cada órgão, mas como instrumento de racionalização sistêmica, voltado à redução de conflitos e à produção de soluções institucionalmente coordenadas.

À luz do artigo 26 da Lindb, a situação examinada evidencia descompasso entre o modelo normativo da consensualidade e sua prática institucional fragmentada. A celebração de compromissos sucessivos, por órgãos distintos, sem qualquer mecanismo de comunicação ou coordenação, contraria a própria finalidade do instituto, pois amplia, em vez de reduzir, a incerteza jurídica e o risco de excessos estatais. O caso demonstra, assim, que a consensualidade descoordenada não apenas compromete a proporcionalidade material da intervenção, mas frustra a racionalidade finalística expressamente buscada pelo artigo 26 da Lindb.

A decisão do Superior Tribunal de Justiça, ao anular o acórdão dos embargos de declaração por omissão relevante e determinar que o tribunal de origem enfrente a questão da legitimidade do TAC posterior para prejudicar compromisso firmado com órgão diverso, reforça esse diagnóstico institucional. O STJ evidencia, ainda que de forma indireta, a necessidade de regulação mais clara sobre os limites da atuação concorrente dos órgãos públicos na celebração de compromissos consensuais, bem como sobre os efeitos jurídicos de ajustes sucessivos ou paralelos relacionados ao mesmo fato.

Essa constatação dialoga diretamente com a crítica desenvolvida no sentido de que a racionalidade do sistema sancionador, e, por extensão, do sistema de consensualidade administrativa, depende da existência de critérios institucionais de articulação, capazes de evitar a sobreposição disfuncional de encargos estatais. Conforme demonstrado, a ausência de coordenação entre respostas estatais, ainda que legitimadas por competências distintas, compromete a proporcionalidade material da intervenção e enfraquece a legitimidade da atuação pública.

Dessa forma, o caso analisado não apenas ilustra a problemática da consensualidade descoordenada, mas reforça a necessidade de aprimoramento normativo e institucional quanto à definição da legitimidade, dos limites e dos efeitos dos compromissos assumidos perante diferentes órgãos públicos. A racionalidade do sistema sancionador exige que o exercício do poder estatal, inclusive em sua dimensão consensual, seja orientado por ponderação estruturada, diálogo republicano e articulação interinstitucional, sob pena de comprometimento da proporcionalidade, da segurança jurídica e da legitimidade constitucional da atuação estatal.

Registre-se, por fim, que, após a decisão do Superior Tribunal de Justiça no AREsp nº 2.475.434/MG, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais, no julgamento dos Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.536753-5/006, reapreciou a controvérsia e reconheceu a omissão anteriormente apontada, firmando entendimento no sentido de que o termo de ajustamento de conduta celebrado com o Ministério Público não pode ser prejudicado por ajuste posterior firmado com órgão ambiental diverso, quando este não contempla as obrigações remanescentes do pacto originário. No novo julgamento, o TJ-MG manteve, contudo, a dilação do prazo para cumprimento das obrigações, como medida de proporcionalidade.

O desfecho evidencia que a racionalização do caso somente se produziu por meio de intervenção jurisdicional posterior, reforçando a importância de mecanismos prévios de coordenação institucional na celebração de compromissos consensuais.

Conclusão

O presente artigo não se propôs a tomar partido quanto à prevalência de um ou outro termo de ajustamento de conduta, tampouco a estabelecer, em abstrato, critérios hierárquicos entre compromissos celebrados por distintos órgãos públicos legitimados. Seu propósito central foi lançar luz sobre uma situação institucional inusitada, porém juridicamente possível, qual seja, a coexistência de dois TACs relacionados ao mesmo fato, firmados em momentos distintos e perante órgãos diversos, e as consequências sistêmicas que dessa circunstância decorrem. A análise buscou evidenciar que o problema não reside, propriamente, na validade isolada de cada ajuste, mas na ausência de mecanismos claros de diálogo republicano, coordenação interinstitucional e racionalização dos efeitos cumulativos das obrigações assumidas, o que desafia diretamente os princípios da proporcionalidade, da segurança jurídica e da coerência do sistema sancionador e consensual do Estado.

Nesse sentido, pretende-se contribuir para o debate acadêmico e institucional acerca da necessidade de melhor regulação da consensualidade administrativa, especialmente em contextos de atuação concorrente, sem ignorar que o autor, enquanto membro do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, naturalmente se encontra institucionalmente vinculado ao primeiro ajuste celebrado. Tal circunstância, contudo, longe de comprometer a análise, reforça a importância de uma abordagem autocontida e reflexiva, voltada menos à defesa de posições concretas e mais à identificação de falhas estruturais e à proposição de critérios jurídicos que permitam prevenir, no futuro, situações semelhantes de consensualidade descoordenada.

Referências:

ALEXY, Robert. Teoria dos direitos fundamentais. Tradução de Virgílio Afonso da Silva. 2. ed. 5. tiragem. São Paulo: Malheiros, 2017.

BITENCOURT NETO, Eurico. Concertação administrativa interorgânica. Coimbra: Almedina, 2017.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo em Recurso Especial nº 2.475.434/MG. Relator: Ministro Herman Benjamin. Segunda Turma. Julgado em 30 abr. 2024. Diário da Justiça Eletrônico, Brasília, DF, 2 maio 2024.

FERNANDES JUNIOR, José Carlos. Os reflexos das sanções pecuniárias para as microempresas e empresas de pequeno porte nas ações de responsabilização por atos lesivos ao patrimônio público. Belo Horizonte: Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional do Ministério Público de Minas Gerais (CEAF/MPMG), 2025.

MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.536753-5/002. Belo Horizonte: Tribunal de Justiça de Minas Gerais, 2022.

MINAS GERAIS. Tribunal de Justiça. Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento nº 1.0000.20.536753-5/006. Belo Horizonte: Tribunal de Justiça de Minas Gerais, 2025.