O Conselho Superior do Ministério Público como garantia fundamental da sociedade e do cidadão

As garantias constitucionais compõem-se de duas dimensões. De um lado, tem-se as garantias instrumentais, consistentes em mecanismos processuais previstos na Constituição para proteger direitos fundamentais, podendo-se citar como exemplo as ações constitucionais em geral (ex. Habeas Corpus e mandado de segurança). De outro modo, as garantias constitucionais fundamentais são as instituições de promoção do acesso à justiça, destacando-se aqui o papel do Conselho Superior do Ministério Público, responsável pela importante função de promoção das funções ministeriais.

O Ministério Público brasileiro é reconhecido constitucionalmente como instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbida da defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis. Dentro dessa estrutura, o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) ocupa papel central, constituindo-se em órgão colegiado responsável por assegurar a legitimidade, a transparência e a eficiência da atuação ministerial. Sua existência representa uma garantia fundamental não apenas da sociedade, mas também do cidadão individualmente considerado, sendo responsável pela unidade e integridade institucional na atuação ministerial.

Com efeito, o Ministério Público, em decorrência de sua função constitucional (artigos 127 e 129 da CR/1988), possui a natureza jurídica de Instituição de Acesso à Justiça, ao lado do Poder Judiciário e de outras instituições que formam a garantia constitucional de acesso à justiça, uma vez que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 insere a instituição no Título IV, Capítulo IV – “Das Funções Essenciais à Justiça” [1].

Trata-se, portanto, de garantia constitucional institucional fundamental da sociedade e do cidadão, responsável pela tutela dos direitos fundamentais consagrados pelo Estado e pela unidade e integridade institucional na atuação ministerial [2]. A partir do artigo 4º da Lei nº 13.185/2015, o Ministério Público é responsável por promover “a cidadania, a capacidade empática e o respeito a terceiros, nos marcos de uma cultura de paz e tolerância mútuas, evitando, tanto quanto possível, a punição dos agressores e privilegiando mecanismos alternativos que promovam a efetiva responsabilização e a mudança de comportamento hostil”.

Partindo dessa premissa, qualquer medida ou decisão que imprima interpretação restritiva ao papel constitucional do Conselho Superior do Ministério Público, das suas atribuições e dos seus mecanismos de atuação jurisdicional ou extrajurisdicional, viola a Constituição (artigos 1º, 3º, 5º, XXXV, §2º, artigos 127 e 129, todos da CR/1988) [3], visto que “A custódia da lei, deferida ao Ministério Público, não pode sofrer restrição na exegese da norma processual, coarctando-lhe o pleno desempenho do ofício” [4].

Ao exercer não apenas papel revisional dos arquivamentos em inquéritos civis, mas também de promoção e direcionamento, o Conselho Superior assume a condição de garantia fundamental da própria garantia do Ministério Público, direcionando a instituição na sua caminhada em direção à efetivação de direitos e garantias constitucionais fundamentais, em especial os coletivos [5].

Nesse contexto, o CSMP funciona como instância de equilíbrio entre a autonomia funcional dos membros e a necessidade de controle interno – que não se reduz a um “controle” em sentido estrito ou um “controle hierárquico”, pois o CSMP atua para garantir estabilidade, unidade, coerência e previsibilidade. Busca-se garantir integridade, que não se confunde com coerência – pois, enquanto a coerência decorre da repetição de um padrão decisório no julgamento de casos futuros e análogos, a integridade pretende garantir que o entendimento estabilizado seja coerente com os princípios, valores e normas que compõem o sistema da tutela coletiva.

Cabe acrescentar que, ao deliberar colegiadamente, o CSMP assegura que decisões relevantes não fiquem concentradas em uma única autoridade, reforçando o princípio democrático e a pluralidade institucional. Trata-se, nesse liame, de uma garantia de proteção contra arbitrariedades, permitindo que a atuação ministerial se mantenha voltada à defesa dos direitos fundamentais e ao interesse público.

Jurisdição e legitimidade

O CSMP também exerce função julgadora (“jurisdição administrativa”) ao deliberar sobre temas que repercutem diretamente na tutela de direitos fundamentais coletivos, atuando como instância institucional de revisão que pode corrigir rumos, evitar inércias e garantir que a instituição cumpra sua missão constitucional (artigos 127 a 129, da CRFB/88). A sua atuação se dá no plano do direito material coletivo, analisando se homologa um arquivamento, fixando diligências, atenuando déficits investigativos e, ainda, determinando o ajuizamento de demandas, sendo, pois, instância de garantia.

Em face de todo o contexto já delineado, é decisivo compreender que a legitimidade do CSMP decorre, também, da adequada fundamentação de suas decisões. A coerência institucional não nasce de fórmulas genéricas, mas de decisões capazes de explicitar critérios relevantes e que deixem clara a relação entre os fatos, as normas e as consequências práticas. Afinal, a fundamentação é condição de controlabilidade.

Por fim, insta consignar que o rol dos mecanismos de atuação do Conselho Superior do Ministério Público é meramente exemplificativo, de modo a permitir a ampla proteção de bens difusos, coletivos em sentido estrito e individuais homogêneos. O órgão pode valer-se de diagnósticos sociais e ampla participação social em todos os tipos de pedidos e medidas, de modo a promover os direitos coletivos em sentido amplo.

[1] ALMEIDA, Gregório Assagra de. As Corregedorias, a Nacional e as Internas, no contexto do Ministério Público como Instituição de Acesso à Justiça. In Revista Jurídica da Corregedoria Nacional – O Papel ALMEIDA, Constitucional das Corregedorias do Ministério Público. Brasília: CNMP, vol. 1, 2016, p. 49-107. Confira também: ALMEIDA, Gregório Assagra de; AQUINO, Eduardo Pimentel Vasconcelos. As Corregedorias do Ministério Público como garantias fundamentais da garantia: experiências internacionais e os desafios para a efetividade social da atuação do Ministério Público na defesa dos direitos fundamentais. In Coleção Direitos Fundamentais e Acesso à Justiça no Estado Democrático de Direito (Coordenador Gregório Assagra de Almeida). Belo Horizonte: Editora D’Plácido, 2018, p.101-25.

[2] COSTA, Rafael de Oliveira. Estado Transicional de Direito. Revista Direito e Práxis, v. 8, n. 4, 2017, p. 1-19.

[3] ALMEIDA, Gregório Assagra de; DAHER, Lena Luciana Nunes; LOPES, Ludmila Reis Brito. O Ministério Público como Garantia Constitucional Fundamental de Acesso à Justiça da Sociedade: interpretação ampliativa dos seus mecanismos de atuação jurisdicional e extrajurisdicional. Tese aprovada no XXII Congresso Nacional do Ministério Público: “Três Décadas da Constituição Federal de 1988: Os Novos Desafios do Ministério Público”, realizado em Belo Horizonte nos dias 27 a 29 de setembro de 2017. Nesse sentido, tem-se também a Carta de Brasília (CARTA DE BRASÍLIA: Corregedoria Nacional do Conselho Nacional do Ministério Público. Consultar: aqui.

[4] STF – RE 92656-9-RJ, 1ª, rel. min. Néri da Silveira, Lex-JSTF, 92/73 – j. 3.12.1984.

[5] ALMEIDA, Gregório Assagra de. As Corregedorias, a Nacional e as Internas, no contexto do Ministério Público como Instituição de Acesso à Justiça. In Revista Jurídica da Corregedoria Nacional – O Papel ALMEIDA, Constitucional das Corregedorias do Ministério Público. Brasília: CNMP, vol. 1, 2016, p. 49-107.