Cartões de desconto na saúde e o risco que ninguém quer assumir

Em abril de 2026, a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS) encerrou o sandbox regulatório criado em dezembro de 2024 para testar um produto de consultas e exames eletivos e, na mesma reunião, inaugurou formalmente um comitê interno dedicado a estudar os cartões de desconto em saúde. A sequência de movimentos não é coincidência: ela é resultado direto da decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ), no AgInt no AREsp 2.183.704/SP, que reconheceu a competência da agência para regular e fiscalizar esses produtos, encerrando quase três décadas de omissão deliberada. O setor olha para esse processo esperando uma resposta sobre como regular. A questão mais importante, contudo, ainda não foi colocada com precisão: regular para quê?

A trajetória que levou a ANS até aqui é longa. Por anos, a agência sustentou que os cartões de desconto em saúde eram produtos de intermediação comercial, sem assunção de risco assistencial, e, portanto, não sujeitos à Lei nº 9.656/1998. A posição tinha coerência técnica: ao contrário de um plano de saúde, que assume contratualmente o risco da sinistralidade do beneficiário, um cartão de desconto apenas negocia valores com a rede e os repassa ao consumidor. O risco financeiro do adoecimento permanece com quem paga a mensalidade.

O STJ afastou essa leitura em 2023, no julgamento relatado pelo ministro Herman Benjamin, e confirmou a decisão em novembro de 2025, por maioria da 2ª Turma. O Tribunal entendeu que a disponibilização de uma rede credenciada ou referenciada é suficiente para atrair a competência fiscalizatória da ANS, aproximando o produto dos planos de saúde em regime de coparticipação. O processo chegou à corte por meio de ação civil pública do Ministério Público Federal, que apontava omissão da agência na fiscalização. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC) ajuizou ação civil pública própria questionando a legalidade do sandbox, acrescentando outra camada ao litígio. Após a decisão, o diretor-presidente da ANS, Wadih Damous, resumiu o impasse com rara franqueza: “Vamos obedecer a decisão e regular. Agora, os caminhos dessa regulação, não faço a menor ideia ainda.”

Aumento de usuários de cartões de saúde

Os números ajudam a entender por que essa pergunta importa tanto. Enquanto o setor de planos de saúde acumula cerca de 53 milhões de beneficiários, número que cresce em ritmo lento diante das dificuldades de acesso por preço, estima-se que aproximadamente 60 milhões de brasileiros utilizem cartões de desconto, em sua maioria concentrados nas classes C e D. Trata-se de uma população que não consegue pagar pelo plano tradicional e enfrenta filas no SUS, sendo o cartão o canal efetivo de acesso à consulta, ao exame e ao medicamento. O volume de reclamações formais sobre esses produtos é notoriamente baixo. Não por acaso: quem contrata um cartão de desconto, em regra, sabe o que está comprando. O produto é transparente em seu modelo; o que não foi transparente, por décadas, foi a posição do Estado sobre ele.

Esse dado muda o enquadramento do debate. Os cartões de desconto não são um produto mal concebido nem um atalho irregular no mercado de saúde. São uma resposta de mercado a um problema real: a incapacidade do setor regulado de oferecer produtos acessíveis para a maior parte da população brasileira. Seu modelo é direto: o consumidor paga uma mensalidade reduzida, acessa uma rede negociada e arca com os custos do atendimento com desconto. O risco do adoecimento permanece com ele. Esse arranjo é legítimo desde que claramente estabelecido, e é exatamente essa clareza que a regulação deve proteger, não eliminar.

Desafios para ANS e para a Justiça

Os desafios para a regulação, nesse cenário, não são desafios do produto: são desafios do regulador e do Judiciário diante de um modelo que ainda não foi plenamente compreendido por nenhum dos dois. O primeiro desafio da ANS é criar um marco que reconheça formalmente que produtos com risco no consumidor são possíveis, viáveis e desejáveis como instrumento de ampliação de acesso, sem tentar convertê-los em planos de menor cobertura. A tentação de trazer os cartões para dentro da lógica dos planos, impondo obrigações de rede, portabilidade ou cobertura mínima, é precisamente o que pode destruir o modelo ao torná-lo economicamente inviável para quem hoje dele depende. Regular com essa premissa é fechar o acesso que se pretendia proteger.

O segundo desafio é o Judiciário. Decisões que condenam operadoras de cartões a cobrir internações ou procedimentos cirúrgicos tratam como inadimplemento contratual aquilo que é simplesmente a natureza do produto. O problema não é a vulnerabilidade do consumidor diante de um produto opaco: é a vulnerabilidade do produto diante de um sistema judicial que ainda não aceita que uma relação de consumo em saúde pode existir sem que o fornecedor assuma o risco assistencial. Enquanto o Judiciário continuar a requalificar cartões como planos, nenhum marco regulatório será suficiente para dar segurança jurídica ao setor. A regulação da ANS, por melhor construída que seja, não vincula decisões judiciais, e uma jurisprudência que ignora a diferença de natureza entre os produtos opera como um desincentivo ao desenvolvimento de modelos alternativos de acesso.

O terceiro desafio é o mais estrutural: definir com precisão onde o cartão de desconto termina e onde o plano de saúde começa, usando como critério definitório não a forma do produto, sua denominação, sua rede ou sua mensalidade, mas o risco. Quem assume o risco financeiro do adoecimento e em qual extensão: essa é a pergunta que a regulação precisa responder antes de qualquer outra. Um produto em que o risco permanece integralmente com o consumidor, devidamente informado, é um cartão de desconto e deve ser tratado como tal. Um produto em que o fornecedor assume qualquer parcela desse risco, ainda que parcialmente, começa a se aproximar do plano de saúde e deve ser submetido às garantias correspondentes. A fronteira não é de nome: é de risco.

Conclusão

Não se trata, portanto, de decidir se os cartões de desconto são bons ou ruins para o sistema de saúde. São, em sua maioria, uma solução legítima e necessária para um problema que o mercado regulado não resolveu e que o SUS não consegue suprir imediatamente. O que está em jogo é a capacidade do Estado de reconhecer que ampliar o acesso à saúde pode exigir aceitar modelos em que o risco não é da operadora. Cabe à ANS construir um marco que torne isso explícito e seguro para todos os envolvidos. Cabe ao Judiciário aceitar que isso é juridicamente possível. Esse deslocamento de perspectiva não é menor: ele muda como devemos enxergar a saúde suplementar e o papel que o Estado deve ter na sua organização.