Fim da 'carona fácil': TCE-SP disciplina adesão a atas de registro de preços

O Sistema de Registro de Preços (SRP) consolidou-se, sob a vigência da Lei nº 14.133/2021, como um dos instrumentos mais utilizados pela administração pública para viabilizar contratações recorrentes com ganho de escala e agilidade. Justamente por essa centralidade, tornou-se também um dos pontos de maior atenção dos órgãos de controle, em especial no que se refere à chamada “carona”, a adesão, por órgão ou entidade não participante do certame original, a uma ata de registro de preços já formalizada por outro ente.

Em 1º de julho de 2026, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo aprovou, em sessão do Tribunal Pleno, a Deliberação (SEI nº 0005763/2025-11), publicada no Diário Oficial Eletrônico do Tribunal em 8 de julho de 2026, que fixa diretrizes e procedimentos a serem observados pelos órgãos e entidades jurisdicionados na constituição do SRP e, sobretudo, na adesão a atas na condição de não participante. Trata-se de ato de vigência imediata, sem regra de transição, o que impõe atenção redobrada aos processos de registro de preços e de adesão atualmente em curso.

Natureza do ato normativo

A deliberação não inova o ordenamento jurídico nem cria hipóteses não previstas na Lei nº 14.133/2021. Fundamenta-se no artigo 2º, inciso XXIII, da Lei Complementar nº 709/1993, que atribui ao TCE-SP competência para expedir normas e instruções relativas à fiscalização e na disciplina do artigo 86, §§ 2º a 5º, da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (LLCA), tendo como antecedente imediato o acórdão proferido pelo Tribunal Pleno no TC-001071.989.26, em sessão de 25 de março de 2026.

A principal função da deliberação é, portanto, uniformizar o entendimento que a Corte de Contas paulista adotará em suas fiscalizações, e não estabelecer regra nova stricto sensu. Essa natureza interpretativa não reduz, contudo, sua relevância prática. A partir de agora, os procedimentos nela descritos passam a integrar formalmente os roteiros de fiscalização do tribunal, nos termos do artigo 6º do próprio ato.

Os deveres do órgão gerenciador

O artigo 2º da Deliberação reforça exigências que já podiam ser extraídas, ainda que de modo disperso, da Lei nº 14.133/2021, conferindo-lhes contorno mais claro de exigibilidade fiscalizatória. Destacam-se, entre os deveres do órgão ou entidade gerenciador:

– a fidedigna estimativa das quantidades a registrar, como elemento obrigatório do estudo técnico preliminar (artigo 18, §1º, IV, da LLCA), com declaração formal do responsável pelos quantitativos;
– a descrição precisa dos itens, preferencialmente segundo os catálogos do compras.gov, com indicação exaustiva dos locais de execução quando estes forem distintos entre si;
– a realização de procedimento de Intenção de Registro de Preços (IRP), dispensável apenas quando o gerenciador for o único contratante;
– a observância da ordem de protocolização dos pedidos de adesão, vedada expressamente a cobrança de taxa, comissão ou qualquer vantagem econômica pelos gerenciadores, aderentes ou detentores da ata;
– a disponibilização, em portal de transparência, dos quantitativos registrados, das contratações efetivadas e das adesões aceitas, com identificação do órgão aderente; e
– a comprovação, quanto às próprias contratações, da regularidade fiscal e das certidões negativas de que trata o artigo 91, §4º, da LLCA.

Adesão deixa de ser automatismo

O ponto de maior impacto prático da Deliberação está, contudo, no artigo 3º, que disciplina os deveres do órgão ou entidade não participante que pretenda aderir a uma ata já formalizada. A norma explicita que a aceitação do preço registrado não é, por si só, suficiente para justificar a adesão. O órgão aderente deve instruir processo administrativo específico contendo:

– demonstração da real necessidade da contratação;
– demonstração da vantajosidade a partir do cotejo com as alternativas disponíveis, não bastando invocar celeridade ou necessidade administrativa alegada, mas exigindo-se apreciação qualitativa do objeto quanto a condições de execução, recebimento, pagamento e garantias;
– comparativo efetivo de preços, nos termos do artigo 23 da LLCA, que evidencie a economicidade da medida;
– comprovação de pesquisa junto ao Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) sobre atas vigentes para o mesmo objeto, com justificativa da escolha quando existirem alternativas;
– parecer jurídico do respectivo órgão de assessoramento, nos termos do artigo 53, §4º, da LLCA;
declarações formais de aceitação subscritas pelo gerenciador, atestando a observância dos limites legais, e pelo fornecedor, atestando capacidade de atendimento sem prejuízo dos compromissos já assumidos; e
– publicidade do termo de adesão e do instrumento contratual dele decorrente, com o correspondente lançamento no Sistema Audesp – Fase IV.

A leitura conjunta desses requisitos revela uma mudança de paradigma, a adesão como não participante, antes tratada por parte da praxe administrativa como simples ato de conveniência, passa a exigir instrução processual equivalente, em rigor, à de uma contratação direta bem fundamentada.

O parecer jurídico prévio e a consulta obrigatória ao PNCP, em particular, são exigências que ainda não integravam de forma uniforme a prática da maioria dos órgãos jurisdicionados e deverão ser incorporadas aos fluxos internos de forma prioritária.

Regras específicas para consórcios públicos

O artigo 4º da Deliberação dedica tratamento próprio aos Sistemas de Registro de Preços geridos por consórcios públicos intermunicipais, estabelecendo diretrizes adicionais às já previstas nos artigos 2º e 3º. O inciso I do dispositivo condiciona a adesão de um consórcio público a atas formalizadas por outro consórcio público ao atendimento de necessidades próprias da entidade aderente. Já o inciso II dispõe que “somente são consideradas admissíveis as adesões de municípios não participantes, na dicção do artigo 6º, inciso XLIX, da LLCA, a atas formalizadas por consórcios públicos dos quais sejam integrantes”.

A redação do inciso II impõe um vínculo expresso entre a condição de município consorciado e a possibilidade de adesão como não participante a atas geridas pelo próprio consórcio, tema que, dada a sua relevância para a governança dos arranjos intermunicipais, comporta leitura cuidadosa caso a caso à luz do objeto específico de cada ata e da estrutura de cada consórcio.

Trata-se, de todo modo, de disposição que os consórcios públicos paulistas, e os municípios a eles vinculados, precisarão observar com atenção redobrada na formalização de futuras adesões.

Ordem de preferência entre atas

O artigo 5º, por sua vez, disciplina a ordem de preferência a ser observada nas adesões, em consonância com o artigo 86, §3º, da LLCA. Para a administração do estado de São Paulo, a preferência recai sobre atas formalizadas por órgãos e entidades gerenciadores do próprio estado. Já para as administrações dos municípios paulistas, a ordem de preferência é: em primeiro lugar, atas do próprio município; em segundo, atas de outros municípios paulistas; e, por fim, atas de órgãos e entidades gerenciadores do estado de São Paulo.

A adesão a atas geridas por órgãos de fora do estado somente é admitida excepcionalmente, mediante justificativa expressa e motivada que demonstre, cumulativamente, a inexistência de solução equivalente no território paulista e a efetiva vantajosidade da contratação pretendida.

Vale notar que o artigo 5º não posiciona expressamente as atas geridas por consórcios públicos dentro dessa hierarquia geral, a adesão a atas de consórcio permanece regida, em regime específico, pelo artigo 4º. A ausência de referência cruzada entre os dois dispositivos é um ponto que poderá suscitar dúvidas de aplicação prática e que, na falta de manifestação expressa do tribunal em sentido diverso, recomenda prudência interpretativa por parte dos órgãos jurisdicionados.

Fiscalização e vigência imediata

Nos termos do artigo 6º, a conferência dos procedimentos e providências elencados na deliberação passa a integrar os roteiros de fiscalização do TCE-SP, ou seja, deixa de ser recomendação de boa prática para se tornar item efetivo de auditoria. Somado à vigência imediata prevista no artigo 7º, sem qualquer regra de transição para os processos de SRP e de adesão já em curso, esse dado recomenda que os órgãos jurisdicionados e, de forma particular, os consórcios públicos intermunicipais e os municípios a eles vinculados revisem desde já seus fluxos internos, minutas de edital e de termo de adesão, e os processos de adesão pendentes de formalização.

Conclusão

A Deliberação SEI nº 0005763/2025-11 não representa ruptura com o regime legal do Sistema de Registro de Preços, mas consolida, com clareza normativa inédita, uma tendência já perceptível na jurisprudência do TCE-SP, a exigência de que toda adesão a ata de registro de preços seja precedida de instrução processual robusta, com demonstração qualitativa de necessidade e vantajosidade, parecer jurídico próprio e consulta às alternativas disponíveis no mercado.

Para os órgãos gerenciadores, o recado é o fortalecimento do planejamento já na fase de constituição do SRP. Para os aderentes, a mensagem é direta: o preço registrado deixou de ser justificativa suficiente. E para os consórcios públicos, a deliberação acrescenta uma camada extra de rigor, cujos contornos exatos, sobretudo quanto à adesão de municípios não integrantes, ainda deverão ser decantados pela prática e, possivelmente, por futuras manifestações do próprio tribunal.