Autofagia federativa: quem governa, afinal, o imposto de estados e municípios?

2026 é o ano em que a reforma tributária do consumo deixa o papel: alíquota-teste em curso, obrigações acessórias inéditas e, desde 13 de janeiro, o Comitê Gestor do IBS (CGIBS) instituído pela Lei Complementar nº 227. Nas celebrações da simplificação, merecidas em parte, uma pergunta ficou sem resposta, talvez porque ninguém a tenha feito: quem governa, afinal, o imposto que a Constituição diz pertencer aos estados e aos municípios? A resposta da lei é um órgão que não foi eleito, não é parlamento e não se submete aos mecanismos clássicos de controle democrático. Sustento que esse arranjo, criado para salvar a federação de si mesma, inaugura o que chamo de autofagia federativa: para viabilizar seu imposto comum, a federação consome a substância da autonomia que a define.

Convém começar reconhecendo o que a crítica apressada omite: o Comitê Gestor responde a um problema verdadeiro. O IBS é um imposto único partilhado por 26 estados, o Distrito Federal e mais de 5.500 municípios, todos incidindo sobre a mesma base, com a mesma legislação, sob o mesmo regulamento. Sem um órgão que harmonize a interpretação, centralize a arrecadação e opere a distribuição das receitas, o novo imposto herdaria do ICMS exatamente aquilo que a Emenda Constitucional nº 132/2023 prometeu sepultar: 27 legislações em disputa, guerra fiscal travestida de política de desenvolvimento e um dos maiores contenciosos tributários do planeta. Quem sustenta que bastaria devolver o imposto aos entes e confiar na boa vontade cooperativa constrói um espantalho; a história do Confaz, com seus convênios descumpridos e seus benefícios unilaterais convalidados a posteriori, prova que a cooperação voluntária fracassou. O problema, portanto, não é a existência de coordenação. É outra coisa: o desenho do poder.

Lei define funções do Estado e fiscalização de tribunais

A Lei Complementar nº 227/2026 concentra no CGIBS funções que, em qualquer manual de teoria do Estado, estariam repartidas entre estruturas distintas: editar o regulamento único do imposto, uniformizar sua interpretação com efeito vinculante para as administrações tributárias, arrecadar centralizadamente, operar compensações e distribuir as receitas entre milhares de entes. Normatização, execução e julgamento administrativo transitam pelo mesmo órgão, cujos dirigentes não foram eleitos pelo voto popular, não respondem a parlamento algum e decidem sobre a receita que sustenta escolas municipais e hospitais estaduais.

A lei, é preciso reconhecer, não ignorou o controle: os atos do Comitê submetem-se à fiscalização dos Tribunais de Contas dos entes federativos e a LC 227 impõe um calendário de relatórios públicos (mensais, trimestrais e anuais) sobre arrecadação, distribuição de receitas e situação financeira. Mas convém não confundir os gêneros. Prestação de contas administrativa não é responsabilidade política: Tribunal de Contas afere legalidade e regularidade e não pergunta (talvez não lhe caiba perguntar) se o poder está sendo exercido em nome de quem o titulariza. Auditam-se as contas; o mandato, ninguém audita.

Cassiano Menke, em estudo publicado na Revista Direito Tributário Atual (nº 59, 2025), diagnosticou nesse movimento a atuação disfuncional dos poderes republicanos em matéria tributária: uma hipertrofia do Executivo alimentada por delegações legislativas cada vez mais largas, em que o Congresso aprova molduras e a administração escreve o quadro. Humberto Ávila, na mesma revista (nº 56, 2024), já advertira sobre os limites constitucionais à instituição do IBS e da CBS — limites que o legislador complementar parece ter lido como sugestões. E há uma ironia de calendário que merece registro: cinco dias antes da LC 227, a LC 225/2026 instituiu o Código de Defesa do Contribuinte. O particular ganhou um estatuto protetivo contra o Fisco no exato momento em que estados e municípios perderam a última palavra sobre o próprio imposto. Protege-se o contribuinte; tutela-se o ente federado.

Autofagia federativa

A esse fenômeno dou o nome de autofagia federativa: a federação, para viabilizar seu imposto comum, devora a substância da autonomia que a define. Não se trata de metáfora gratuita. Autonomia tributária nunca foi capricho contábil; é a condição material do autogoverno, aquilo que distingue um ente federado de uma repartição descentralizada da União. Max Horkheimer, em Eclipse da Razão, descreveu o processo pelo qual a racionalidade moderna abandona a pergunta pelos fins e se converte em pura técnica de adequação de meios: a razão instrumental mede tudo pela eficácia e nada pela finalidade. O arranjo do CGIBS é um exemplar acabado dessa lógica aplicada ao pacto federativo. Harmonização, uniformidade e arrecadação centralizada (os meios) funcionam admiravelmente; autogoverno, representação e justiça fiscal (os fins que legitimam o poder de tributar) foram reclassificados como atrito a eliminar. A máquina gira; a pergunta sobre para que ela gira ficou do lado de fora.

Chamo esse resultado de cogestão tutelada. Aos entes restou, é verdade, o poder de fixar por lei própria a sua alíquota do IBS, e não é pouco. Mas fixar alíquota sem controlar regulamento, interpretação, arrecadação e repasse é assinar o contrato sem ler as cláusulas: a competência permanece no papel; a capacidade decisória transitou. O federalismo fiscal brasileiro conheceu muitas formas de centralização: a partilha de receitas da União, as vinculações constitucionais de despesa, os limites da responsabilidade fiscal; mas nenhuma delas havia tocado o núcleo da titularidade normativa do ente sobre o próprio imposto. Agora tocou.

A defesa do arranjo merece ser tomada a sério, porque tem lastro. Primeiro: coordenação federativa compulsória não é novidade. O Confaz exige unanimidade para benefícios fiscais desde a Lei Complementar nº 24/1975, e ninguém o acusou de abolir a federação. Segundo: a experiência internacional dos IVAs de base compartilhada, do HST canadense à harmonização europeia do imposto sobre o valor agregado, mostra que tributos comuns exigem governança comum. Terceiro, e este me parece o argumento mais forte: a autonomia que se perdeu era, em larga medida, nominal.  De que valia a competência plena sobre o ICMS se seu exercício real consistia em conceder benefícios inconstitucionais e litigar contra os vizinhos?

Problema do Comitê Gestor do IBS

São objeções honestas, e respondo-as no seu próprio terreno: coordenação não exige opacidade. A diferença entre o Confaz e o CGIBS não está no pedigree eleitoral de quem os compõe (em ambos, os assentos remontam a governadores e prefeitos eleitos). Está no circuito da decisão. Os convênios do Confaz dependem de internalização por ato de cada ente, que conserva a última palavra sobre o próprio ordenamento; os atos do CGIBS vinculam diretamente as administrações, editados por entidade que a própria lei define como dotada de independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira, sem subordinação hierárquica a órgão algum. Quando a vinculação é direta e a subordinação é nenhuma, corta-se o fio que devolvia a decisão ao mandato. O problema do CGIBS não é existir, é ter sido desenhado com poderes normativos vinculantes, competências arrecadatórias e distributivas concentradas e um déficit de responsabilidade política que não é acidente: é projeto. Aceitar a necessidade do órgão não obriga a aceitar a sua forma.

A tese aqui sustentada tem ao menos a virtude de ser testável, e o teste começa agora. Três frentes dirão, entre 2026 e 2027, se assistimos à coordenação federativa ou à consumação da tutela: o conteúdo dos primeiros regulamentos do Comitê (extrapolarão a lei complementar ou se conterão nela?); a primeira distribuição de receitas do IBS (será auditável, tempestiva, contestável?); e os primeiros litígios de entes federados contra o próprio Comitê, que revelarão se existe, no desenho, algum remédio interno contra o abuso — ou se restará apenas o Supremo. Estados e municípios aceitaram entregar o volante em troca da promessa de que o carro andaria melhor. Talvez ande. Mas quem entrega o volante e o mapa não é sócio da viagem, é passageiro. E vigiar o motorista deixou de ser tarefa de tributaristas: é dever elementar de quem ainda se pretende federado.