Transita no STF (Supremo Tribunal Federal) proposta de súmula vinculante que, se adotada, impactaria o exame de proposições legislativas em face de disposições sobre equilíbrio fiscal. Trata-se da PSV 150. Pelo seu texto, deverá ser declarada “inconstitucional a lei ou ato normativo que crie ou altere despesa obrigatória, conceda benefício fiscal ou implique renúncia de receita sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro, bem como sem a indicação das respectivas medidas compensatórias, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal” (LRF). Em que pese o justo objetivo de reforçar o arcabouço legal sobre o tema, a proposta, salvo melhor juízo, não deveria prosperar.
O tema de que cuida a PSV 150 é objeto do artigo 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e dos artigos 14 a 17 da LRF. Segundo aquele dispositivo, a “proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”. Por sua vez, os mencionados artigos da LRF estipulam, grosso modo, a mesma coisa, mas não param por aí.
Demandam, também, a indicação de compensações fiscais, porém, no caso da despesa obrigatória, tão somente em relação àquela dotada de “caráter continuado”. Trata-se, de acordo com a LRF, da despesa associada a uma “obrigação legal” com período de execução “superior a dois exercícios [financeiros]” (artigo 17). Observe-se, então, que, apesar de disciplinarem situações intimamente ligadas, por vezes até de forma sobreposta, o artigo 113 do ADCT e os artigos 14 a 17 da LRF não o fazem da mesma maneira.
Status constitucional à LRF
No momento em que menciona as medidas compensatórias, a eventual adoção da PSV 150 conferiria status constitucional aos dispositivos da LRF sobre o tema. O fato, contudo, é que a LRF é uma lei complementar e, portanto, uma norma infraconstitucional. Tratá-la ou, ao menos, algumas de suas provisões como se fossem parte da Constituição fere o esquema kelseniano de hierarquia das normas, ao qual se filia a tradição jurídica pátria. No desenho proposto por Kelsen, uma norma extrai seu fundamento de validade de uma que lhe seja superior. [1]
Por exemplo, uma portaria ministerial pode se escorar em um decreto presidencial. Este, em uma lei ordinária ou em uma lei complementar. Qualquer uma delas, no texto constitucional, o qual, finalmente, encontra sua validade na norma básica, consistente na pressuposição de que a Constituição deva ser obedecida. Na prática, a hierarquia se afirma pelo modo diferenciado pelo qual as normas são editadas. Por exemplo, e no que interessa ao argumento, as emendas constitucionais, ao menos em tese, são promulgadas segundo procedimentos mais difícies de serem observados do que aqueles que se aplicam às leis complementares.
Ignorar tais diferenças, ao se equipararem leis complementares a emendas constitucionais, ao modo de um estranho bloco de constitucionalidade (que, no limite, poderia abarcar toda a legislação), mostra-se em desalinho com a Constituição, onde as bases de tais procedimentos estão fixadas (artigos 60 a 69). Pelo distúrbio que insere no sistema constitucional de hierarquia das normas, não soa adequada, portanto, a pretensão veiculada pela PSV 150.
LRF em vigor contra turbulência político-econômica
Para além dessas reflexões teóricas, há o fato de o constituinte derivado não ter caminhado no sentido da PSV 150 quando, recentemente, pôde fazê-lo. O raciocínio, nesse ponto, requer uma breve retrospectiva. A LRF entrou em vigor há cerca de 26 anos como a Lei Complementar 101, de 2000. Dezesseis anos após o seu advento, o Congresso, sob o entendimento de serem as normas em vigor insuficientes para contornar a turbulência político-econômica que então vicejava, adicionou a elas o denominado novo regime fiscal com um teto de gastos a limitar a União por 20 anos. Para o que aqui se discute, importa apenas saber que a aprovação de tal regime deu-se na forma da Emenda Constitucional (EC) 95, de 2016, atribuindo o mais elevado status normativo às providências lá previstas.
No bojo delas, sem que representasse uma novidade quanto ao seu conteúdo, porque já presente na LRF, constava a necessidade de que proposições legislativas, quando fosse o caso, apresentassem estimativas de seus impactos financeiros. É, como já visto, o teor do artigo 113 do ADCT, ainda em vigor, mesmo após a substituição do novo regime fiscal por outro marco institucional. Nada havia, contudo, sobre medidas compensatórias, nem no mencionado artigo, nem nos dispositivos agora revogados. Dito de outro modo, na oportunidade que tiveram para tanto, os congressistas não deram ares de constitucionalidade à observância da compensação fiscal no processo legislativo.
Vinculação de estados, municípios e DF ao artigo 113 do ADCT
Em tempo, vale mencionar que a PSV 150 expandiria, de forma inapropriada, o manto constitucional até mesmo no caso das estimativas. No texto da proposta, a ideia é a de vincular estados, municípios e o Distrito Federal (DF) ao artigo 113 do ADCT, seguindo a jurisprudência do STF. Ocorre que tal dispositivo incide apenas sobre a União, segundo o artigo 106 do ADCT, na redação dada pela EC 95, onde se lê: “Fica instituído o Novo Regime Fiscal no âmbito dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União (…) nos termos dos arts. 107 a 114 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias”.
Se o regime instituído em 2016 obrigava, explicitamente, apenas a esfera federal, não parece fazer sentido incluir em seu campo de incidência os entes subnacionais, ainda que em relação à única de suas provisões atualmente em vigor, justamente o artigo 113 do ADCT. É certo que a exigência de estimativas (e de medidas compensatórias, diga-se) em proposições que impliquem impacto fiscal deve ser observada por tais entes, mas porque a LRF assim determina (artigo 1º, § 2º), não por mandamento constitucional.
A questão não se resume a uma mera caracterização formal, mas reside nas importantes consequências daí resultantes. Ao colocar disposições infraconstitucionais no topo da hierarquia das normas, a súmula vinculante proposta, se tornada efetiva, ensejará, como ela mesma enuncia, o exame de constitucionalidade de leis cujo processo legislativo tenha passado ao largo do que propugna a LRF. Como se já não houvesse uma miríade de controvérsias constitucionais a embaçar os cenários jurídico e político, o STF dispõe-se a trazer para a sua alçada mais um tema.
Nesse caso, limitar-se-á a corte à mera checagem de que há estimativas e medidas compensatórias indicadas no tocante a uma legislação com impacto fiscal? Se esse for o caminho, sem crítica sobre as informações apresentadas pelas autoridades legiferantes, espera-se, com o tempo, o esvaziamento da nova súmula, nos moldes do que já ocorre com a regulamentação vigente. Ou, para dar efetividade ao que se propõe a fazer, adentrará a corte nas minudências de uma aferição? Caso essa seja a escolha, deparar-se-á o tribunal com obstáculos nada desprezíveis.
Impacto orçamentário e financeiro
A apuração do impacto orçamentário e financeiro de proposições, associada a eventuais medidas compensatórias, é assunto de complexidade maior do que a prática corrente sugere. A generalidade dos atores envolvidos com o tema, sejam eles políticos, técnicos ou formadores de opinião, parece olhar apenas para a mera perda de arrecadação ou o simples aumento de despesa diretamente relacionados às propostas legislativas. De um lado, esse cálculo já se revelaria um desafio, demandando conhecimento específico daquilo que se encontra em debate, do resto da legislação correlata, de diversas políticas públicas e das características de mercados afetados (cadeias produtivas, oferta, demanda, etc.). De outro lado, a estimativa pode deixar muitas considerações de lado, notadamente as decorrentes dos benefícios que a inovação legislativa possa gerar.
Por exemplo, a aferição dos custos de uma lei sobre vacinação pode não computar a economia com atendimentos hospitalares evitados. Ademais, pode não levar em conta ganhos como os associados à frequência escolar e à produtividade do trabalho. Se aquela tarefa (a do cálculo direto) revela-se desafiadora, esta (a da ponderação de eventuais benefícios) dá ao tema contornos ainda mais complexos. Nem se fale, então, da definição das políticas públicas a serem oferecidas como compensação, tópico espinhoso e muito mais afeito à seara política do que ao universo jurídico. A pergunta, nesse caso, é se estaria o STF realmente disposto e, mais do que tudo, apto a tomar a dianteira do assunto no âmbito do controle de constitucionalidade resultante da adoção da PSV 150.
Dupla face dos procedimentos internos dos Parlamentos
Uma alternativa à constitucionalização objetivada pela PSV 150 consiste na supervisão dos processos legiferantes antes da aprovação dos atos deles resultantes. Não há dúvida de que as casas legislativas estejam obrigadas ao cumprimento dos dispositivos fiscais aplicáveis à produção de normas. O problema, todavia, reside em como dar efetividade a eles no caso de possuírem estatura infraconstitucional, a exemplo do que ocorre com a LRF.
A solução, nesse caso, passa pela compreensão de que os procedimentos internos aos parlamentos possuem dupla caracterização, como faces de uma mesma moeda. [2] A face política relaciona-se à ampla discricionariedade com a qual os legisladores podem definir os rumos de regulamentações e políticas públicas. A outra face, por seu turno, diz respeito à observância do devido processo legislativo. Trata-se de algo afeito à esfera jurídica, demandando o controle de conformidade às normas procedimentais, sejam elas constitucionais ou não. [3]
O que se propõe é a sujeição dos procedimentos legiferentes em curso ao escrutínio, sob a perspectiva jurídica, de agentes distintos dos parlamentares. Esses agentes podem estar no judiciário ou nas próprias casas legislativas. [4] Dentro das casas, tais agentes podem apontar equívocos ou desvios procedimentais (no Congresso, prerrogativa dos consultores). Mesmo sem efeito vinculante, isso pode ser razoavelmente efetivo se os legisladores encarregados da direção dos trabalhos preferirem evitar a necessidade de dar explicações públicas sobre falhas processuais. A efetividade será tanto maior quanto menos os agentes com competência para apontá-las se sentirem vulneráveis a constrangimentos, o que pode ser obtido pela atribuição de garantias à sua atividade.
Por fim, resta o papel do judiciário. Para evitar os riscos de tensões com os legisladores, podem-se adotar cautelas como: a) limitar a propositura de ações aos próprios membros das casas legislativas; b) limitar o escopo à análise das regras processuais, evitando juntar a isso o exame do mérito das proposições (algo próprio da face política a que se aludiu); c) atuar com deferência ao entendimento dos parlamentares encarregados da direção da função legiferante, seja evitando interpretações alargadas de textos normativos, seja estipulando que, em órgãos judicantes colegiados, a derrubada do entendimento se dê por quórum igual ou superior à maioria.
Judiciário e a supervisão do processo democrático
As vantagens dessa abordagem, como alternativa à PSV 150, são múltiplas. Primeiro, evita-se o recurso a algo tão drástico como a invalidação de norma em vigor, já aprovada pelo parlamento, por alegada inconstitucionalidade. Segundo, afasta-se o envolvimento imediato do STF no exame de legislação de entes subnacionais. Pela alternativa aqui oferecida, eventuais ações questionando procedimentos legislativos de estados e municípios seriam analisadas, em primeiro plano, por juízos locais. Aliás, no caso da União, a participação direta do STF só ocorreria porque a Constituição atribui a essa corte o julgamento de mandados de segurança contra atos das mesas do Congresso (artigo 102, I, “d”), mas tal competência poderia ser atribuída a outro órgão julgador se fosse conveniente.
Finalmente, possibilita-se a filiação à perspectiva que confere ao Judiciário muito mais a tarefa de supervisionar o processo democrático do que a de revisar a legislação, como propõe John Hart Ely. [5] Supondo que as normas de processo legislativo fundem-se em princípios como os enunciados no artigo 412 do Regimento Interno do Senado (igualdade entre os legisladores, respeito ao devido processo legislativo e às minorias, colegialidade nas decisões e publicidade), espera-se que a fidelidade aos procedimentos estabelecidos promova “a equidade, a participação e a transparência, valores democráticos cujo objetivo final é aumentar a legitimidade da legislação” [6]. Tudo isso milita a favor da alternativa oferecida em lugar da PSV 150.
Considerações finais
Concluindo, aventa-se uma opção ao próprio desenho dado pelo artigo 113 do ADCT e pelos artigos 14 a 17 da LRF. Na biografia sobre o Marechal Casimiro Montenegro Filho, Fernando Morais relata os percalços que seu personagem teve de superar para criar o Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), alguns deles associados às exigências normativas da época.[7] Talvez a epopeia do militar fosse intransponível caso houvesse, na ocasião, disposições similares às que hoje se aplicam às pretensões de aumento da despesa, resultado imediatamente decorrente da criação do instituto.
Afinal, poder-se-iam questionar as estimativas de gastos e as medidas compensatórias aventadas, tornando apenas um devaneio o que se transformou numa renomada escola de engenharia. É provável que, nas contas, como ocorre atualmente, ninguém incluísse os ganhos que a empreitada geraria, com seus efeitos sobre o desenvolvimento da importante indústria aeronáutica brasileira, até pela impossibilidade de se vislumbrarem os desdobramentos que se dariam a partir dali.
Esse exercício hipotético ilustra a necessidade de se reavaliarem os mecanismos de estimativa e compensação. Pode-se imaginar algo como exigir, no processo legislativo, a realização de debates públicos, a envolver a sociedade (professores, especialistas, entidades representativas, etc.), em torno das consequências econômicas e sociais de proposições com possíveis impactos financeiros. Isso, sem apego à mera formalidade consistente na apresentação de números e medidas que, ao fim e ao cabo, podem não fazer sentido algum.
[1] Hans Kelsen, Introduction to the Problems of Legal Theory: a Translation of the First Edition of the Reine Rechtslehre or Pure Theory of Law, pp. 63–64 (Oxford University Press, 1992, Bonnie Litschewski Paulson e Stanley L. Paulson tradutores).
[2] Luís Otávio Barroso da Graça, The Legal Nature of the Legislative Process, pp. 1-5 (2024) (Doctor of the Science of Law thesis, University of California, Berkeley), aqui.
[3] Luís Otávio Barroso da Graça, Judicial Review of the Legislative Process in Brazil, 7 UCL Journal of Law and Jurisprudence 55 (2018), aqui.
[4] Luís Otávio Barroso da Graça, Complying with Legislative Procedural Rules: Why Legislatures Should Foster This Goal and How It Can Be Done, 14 UCL Journal of Law and Jurisprudence 104 (2025), aqui.
[5] John Hart Ely, Democracy and Distrust: a Theory of Judicial Review (Harvard University Press, 1980).
[6] Graça, nota 4, p. 106.
[7] Fernando Morais, Montenegro: as Aventuras do Marechal que Fez uma Revolução nos Céus do Brasil (Companhia das Letras, 2023).
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