Reforma tributária: ela pode aumentar a carga tributária, mas pode diminuir o valor das tarifas dos serviços públicos. É isso que quero demonstrar a você.
Nos anos vindouros, cinco tributos sobre o consumo virarão IVA dual, o IBS e a CBS. A conta de luz, a conta de água e o pedágio passaram a ter, a partir de 2026, o tributo calculado por fora, como uma linha separada: se você hoje paga R$ 100, tem tributo aí dentro que você não vê. Depois da reforma, pagará R$ 100 e se destacará o tributo R$ 26,50 (por exemplo), pagando-se o total de R$ 126,50. Para o cidadão, a fatura ficou mais comprida. Para quem opera concessões de infraestrutura e serviços públicos, o problema é mais fundo: a reforma não só mudou como o tributo aparece na fatura; mudou quem suporta o custo dele ao longo de toda a cadeia de investimento.
O que mudou de verdade
No regime antigo, quando uma concessionária de saneamento comprava tubos e equipamentos, o ICMS vinha embutido no preço. Eram, digamos, R$ 100 pagos ao fornecedor, dos quais R$ 12 eram imposto que ela nunca recuperaria, ou seja, virava custo. Esse valor entrava na base de ativos, era depreciado ao longo de décadas e remunerado pelo custo de capital. Quem pagava, no fim, era o usuário, milimetricamente, durante a vida toda do contrato.
Com o IBS e a CBS, essa lógica acabou. O mesmo equipamento de R$ 100 passa a ser precificado em R$ 96 líquidos, com R$ 4 de tributo destacado na nota. A concessionária desembolsa os R$ 100, mas os R$ 4 voltam para ela como crédito, para abater o que ela deve sobre os recebimentos de tarifa. O custo real do investimento caiu de R$ 100 para R$ 96.
O problema é que os contratos de concessão em vigor foram assinados com o pressuposto de que esse tributo era custo, ou seja, a tarifa que o usuário paga foi calculada com base nisso. A empresa já está recuperando um valor que, segundo o contrato original, ela nunca recuperaria.
Mas agora ela recupera, e a sociedade não pode pagar duas vezes por isso, porque os R$ 4 deixam de ser custo e são ativo. Lembre-se: a tarifa remunera os custos da concessionária, devendo-se descontar os ativos.
Por que isso é um problema regulatório
Em contratos comuns, bastaria um reequilíbrio e estaria resolvido. Na concessão, a tarifa paga pelo usuário tem dois componentes que dependem do valor do ativo: a depreciação, que devolve o capital investido, e a remuneração, que paga os juros. Se a base de ativos continua registrada com o tributo antigo, o usuário segue pagando juros e depreciação sobre R$ 100 por décadas, mesmo que o custo real tenha sido R$ 96. São quatro reais por unidade de equipamento, multiplicados pelo volume de Capex, multiplicados pela taxa de remuneração, multiplicados pelos anos de concessão. Em programas de universalização como os do saneamento, que projetam centenas de bilhões em investimento até 2033, o número não é trivial.
Ao mesmo tempo, o crédito tributário não é dinheiro no bolso imediato. Ele é consumido gradualmente, abatendo os débitos mensais sobre o faturamento. Quando os créditos de investimento superam esses débitos, acumula-se um saldo credor que a empresa carrega até pedir ressarcimento. Esse carregamento tem custo financeiro. Ignorá-lo seria igualmente injusto. Veja o caso do saneamento: as empresas deverão obter bilhões em créditos que somente poderão ser compensados ou pagos nos anos vindouros, o que não gera um benefício imediato e, portanto, não poderia ser trazido ao reequilíbrio.
A questão, portanto, tem dois lados que precisam ser tratados juntos: o usuário não pode continuar pagando por um custo que a empresa não tem mais; a empresa não pode ser obrigada a transferir ao usuário um crédito que ainda não embolsou.
Caminhos tentados e seus problemas
A primeira resposta intuitiva é processar o reequilíbrio com base na projeção: calcula-se quanto a empresa vai creditar ao longo da concessão, traz-se a valor presente e reduz-se a tarifa agora. O problema é que a projeção não existe sem premissas, e as premissas são privadas. Aliás, é quase impossível projetar os creditamentos futuros da empresa, cujos dados são controlados por ela. O pleito tende a superestimar créditos futuros quando o interesse é reduzir pouco a tarifa, e a subestimá-los quando o interesse é um reequilíbrio em sentido contrário. Projeção sem âncora empírica é terra fértil para disputa insolúvel.
A segunda resposta é esperar: a tarifa só cai quando o crédito tiver sido efetivamente apurado. Na prática, só se reduz a tarifa quando o crédito é recuperado pela empresa. Nenhuma projeção, nenhum risco de revisão sobre premissas que ninguém domina. O problema aqui é o incentivo que se cria: como a empresa controla o ritmo com que pede ressarcimento e consome os créditos, retardar a efetivação deixa de ser uma desvantagem e passa a ser uma estratégia, porque ela não traz o ativo ao reequilíbrio e continua mantendo uma tarifa alta. E, convenhamos, tarifa alta e crédito guardado rendem mais do que tarifa reduzida e crédito entregue. O sistema se move na direção errada.
Há ainda o risco de dupla contagem com o reajuste. As fórmulas paramétricas contratuais usam índices de preços de mercado. Se esses índices subirem porque a reforma alterou os preços da economia, a tarifa será reajustada para cima por essa via. Se, ao mesmo tempo, a empresa pleitear reequilíbrio pelo mesmo evento, o efeito tributário é pago duas vezes. Quase nenhum contrato de concessão em vigor tem cláusula que trate disso.
Solução que equilibra os dois lados
O caminho que resolve os dois problemas simultaneamente é a conta de ajuste regulatória bilateral e remunerada, que não é nenhuma novidade, porque conhecida do setor elétrico há muitos anos. O mecanismo funciona assim.
A tarifa não é reduzida com base em projeção, e isso preserva a cautela da segunda abordagem. Mas cada crédito apurado e documentado, desde o momento em que é destacado na nota fiscal de Capex, entra numa conta contábil regulatória. Essa conta corre juros à taxa de remuneração do contrato, tanto a favor do usuário (no caso do crédito não repassado), quanto a favor da empresa (no caso do saldo credor ainda não ressarcido pelo Fisco).
Uma vez por ano, na data do reajuste, a concessionária apresenta o extrato da sua apuração assistida, o documento que o próprio sistema tributário produz com todos os débitos e créditos do período, para a agência reguladora conferir. O saldo credor efetivado sai da conta de ajuste e entra na tarifa como redução, corrigido pelos juros desde o destaque. O que ficou na conta continua rendendo para o próximo ciclo.
O efeito sobre os incentivos é o que faz o desenho funcionar. Se a empresa retarda a efetivação, a conta de ajuste cresce contra ela: os juros que correm sobre o saldo acumulado aumentam o montante que terá de ser repassado à modicidade. A procrastinação, que no modelo de caixa puro era a estratégia mais rentável, vira a mais cara, gerando um incentivo alinhado com o resultado que se quer: quanto antes a empresa efetivar o crédito, menos acumula em conta.
Para completar o mecanismo, uma regra de prova: a concessionária que não entregar o extrato da apuração assistida tem o componente de crédito presumido pela agência com base na curva referencial do setor, aplicada no percentil mais favorável ao usuário. Não revelar informação deixa de ser neutro, e passa a ter custo.
Esse desenho não exige lei nova. Depende de norma de contabilidade regulatória (da ANTT, da Aneel, da ANA conforme o setor), de cláusula no contrato de concessão ou em aditivo de transição, e de acesso da agência ao extrato da apuração assistida, que o próprio sistema tributário já produz. A reforma tributária, ao criar essa infraestrutura de informação, resolveu de passagem o problema que historicamente inviabilizava o reequilíbrio baseado em dados reais: o custo efetivo da tributação deixou de ser invisível.
O que está faltando não é lei. É metodologia.
Seja o primeiro a comentar.
Você precisa estar logado para enviar um comentário.
Fazer login