Futuro do contencioso do IBS/CBS é o tema tributário da vez

O tema da vez parece ser o futuro do contencioso tributário do IBS e da CBS.

Para muitos, o cenário atual é de enorme incerteza sobre o que está por vir [1].  Não estão errados.  Qual será a Justiça competente? Será preciso criar novo órgão Judiciário? Medidas exacionais e antiexacionais seguirão ao mesmo órgão julgador? O contencioso será “multiplicado por três” [2]?

O noticiário recente nos dá o exemplo de duas ações propostas por um mesmo autor, para a discussão de matéria comum ao IBS e à CBS, que não foram reunidas [3] por conexão nem continência, abrindo espaço para decisões conflitantes ou contraditórias.

De outro lado, encontramos um dos autores da reforma, Eurico Marcos Diniz de Santi, proclamando que “o contencioso tributário está morto” [4].

Será?  Quem está certo?

Não há, porém, real oposição de pensamentos

A abordagem de Eurico diz respeito a causas que alimentam o insaciável contencioso tributário no Brasil.  E, sob esse ponto de vista, o autor tem razão nos seus argumentos.

É de se esperar que muitos temas tradicionalmente litigiosos sejam reduzidos por mudanças estruturantes na tributação do consumo.

Fatos geradores do ICMS, IPI, ISS, PIS e Cofins serão substituídos por hipóteses de incidência unificadas para IBS e CBS.  A não-cumulatividade ampla tende a aposentar discussões repetitivas sobre o que dá ou não direito a crédito.  Fraudes na geração de créditos também poderão desaparecer, já que o creditamento dependerá da prévia extinção do débito de IBS e CBS.

O autor afirma que haverá menos espaço para a “criatividade infralegal”, pois a maior parte das normas de incidência dos dois tributos está na lei.  Com isso, devem diminuir as demandas sobre decretos, portarias e instruções normativas que extravasem a lei.  Tem razão.

Defende, ainda, que o IBS e a CBS estarão sujeitos a um “lançamento por declaração 3.0” [5].  Na sua visão, a reforma teria aposentado o lançamento por homologação e isso também acabará diminuindo a litigiosidade nas relações entre Fisco e pagadores de tributos.

Do “outro” lado, não se negam esses ganhos estruturantes.  A preocupação recai sobre a multiplicação dos litígios sobre um mesmo assunto e o risco das já referidas decisões conflitantes ou contraditórias, pois IBS e CBS, embora “gêmeos bivitelinos”, são tributos que permanecerão sob a competência, em regra [6], de três entes federativos [7].

Segundo relatório do STJ [8], a independência desses entes federativos para o lançamento e a cobrança do IBS e a CBS tende a criar um contencioso fragmentado, que poderá ainda se multiplicar em razão da tributação no destino.

O Tribunal de Justiça de São Paulo [9], por exemplo, defende que a Justiça Estadual sempre será competente para processar e julgar ações relativas ao IBS.  Dentre as diversas justificativas para tanto, rechaça a possibilidade de centralização de demandas na Justiça Federal, porque isso violaria o pacto federativo e geraria impactos negativos inclusive na arrecadação de recursos para custear os Tribunais Estaduais.

Apesar da conexão “genética” do IBS com a CBS, parece haver certa resistência em se reconhecer a conexão e a necessária participação da União, como litisconsorte [10], em lides relativas ao IBS em matéria comum à CBS.

Nesse contexto de mais dúvidas do que certezas, trago aqui pontos adicionais a serem considerados nessa complexa [11] equação.

Em primeiro lugar, não parece razoável partir da premissa de que a legislação processual não teria regras para evitar decisões conflitantes. O direito deve ser interpretado de modo inteligente [12], evitando conclusões absurdas, o que seria o caso se aceitássemos que a legislação vigente é capaz de lidar com todas as lides de elevada complexidade, mas não com os novos litígios que surgirão em matéria de IBS e CBS.

Ora, de acordo com o artigo 55, do Código de Processo Civil (CPC), duas ou mais ações são conexas quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir.  Se a causa de pedir estiver relacionada a matéria comum pertinente ao IBS e à CBS, como se poderia negar a conexão e a condição de litisconsórcio necessário entre os entes tributantes envolvidos?

O artigo 149-B, da Constituição, é claro em determinar que IBS e CBS devem observar as mesmas regras quanto a fatos geradores, base de cálculo, hipóteses de incidência e sujeitos passivos, imunidades, regimes específicos, diferenciados ou favorecidos, e regras de não-cumulatividade e creditamento.  A Portaria Conjunta MF/CGIBS nº 7/2026 ajuda a identificar essas regras, ao amarrar as disposições dos regulamentos do IBS e da CBS que teriam a natureza de tema comum aos dois tributos.

Ora, se assim é verdadeiro, uma decisão judicial que transite em julgado com relação ao IBS, fixando determinada regra sobre qualquer um daqueles temas, obrigatoriamente deve surtir efeitos em relação à CBS.  Se isso é assim, a relação de litisconsórcio necessário é muito forte, difícil de afastar..

O arcabouço normativo atual — Constituição, LCs 214/2025 e 227/2026 e regulamentos do IBS e da CBS — busca evitar divergências sobre temas comuns aos dois tributos.

O contencioso administrativo e as instituições reguladas pela Lei Complementar nº 214/2025 – com os ajustes da Lei Complementar nº 227/2026 – formam um conjunto normativo [13] que caminha inegavelmente nessa direção:

– a harmonização do IBS e da CBS são garantidas pela atuação do Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias (Chat) e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias (FHJP), cabendo ao Chat uniformizar a regulamentação e a interpretação da legislação relativa ao IBS e à CBS em relação às matérias comuns, inclusive mediante a aprovação de resoluções que vincularão as administrações tributárias da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios [14].  O FHJP, por sua vez, poderá aprovar resoluções vinculantes [15] para a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e as Procuradorias dos estados, do Distrito Federal e dos municípios;

– Chat e PHJP poderão, ainda, editar atos conjuntos [16] que deverão ser observados nos atos administrativos normativos e decisórios praticados pelas administrações tributárias e pelas Procuradorias de todos os entes federativos;

– a consulta tributária [17], se relativa a matéria comum relativa ao IBS e à CBS, deverá passar pela prévia harmonização entre o Comitê Gestor do IBS (CGIBS) e a Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), cabendo ao Chat a última palavra, se houver divergência;

– a solução de consulta assim emitida vincula [18] todas as administrações tributárias e o sujeito passivo consulente.  E assim parece ser porque, em matéria de IBS, a sua resposta não é dada por esta ou aquela administração tributária estadual, distrital ou municipal, mas pelo próprio CGIBS;

– as decisões tomadas em processos contenciosos administrativos de revisão dos lançamentos de ofício do IBS e da CBS, se cuidarem de matéria comum aos dois tributos, poderão ser objeto de harmonização mediante recurso especial [19] à Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo; e

– a mesma Câmara Nacional poderá ser acionada, mediante incidente de uniformização [20], caso decisão de segunda instância administrativa deixe de aplicar provimento vinculante sobre matéria comum aos dois tributos, o que inclui as súmulas eventualmente produzidas pela própria Câmara Nacional em casos de comprovada repetição da matéria controvertida.

Não se pode deixar de refletir, ainda, sobre o papel institucional do CGIBS e o seu impacto na identificação de quem deve ou não integrar o polo da relação jurídico-processual instaurada para resolver lides sobre o IBS e a CBS.

Conforme consta da Constituição, o CGIBS é uma “entidade pública sob regime especial”, com independência técnica, administrativa, orçamentária e financeira [21], a quem compete, dentre outras funções, “arrecadar o imposto, efetuar as compensações e distribuir o produto da arrecadação entre Estados, Distrito Federal e Municípios” [22].

Ao mesmo tempo em que lhe atribui a competência de “arrecadar” o imposto, a Constituição assegura que permanecem nas mãos das administrações tributárias estaduais, distrital e municipais, “a fiscalização, o lançamento, a cobrança, a representação administrativa e a representação judicial” relativos ao IBS.

Se descermos à Lei Complementar nº 214/2025, perceberemos que as administrações estaduais, distrital e municipais poderão exercer a sua plena competência para fiscalizar e efetuar o lançamento de ofício [23] do IBS.  Essa atuação, porém, não poderá ocorrer de modo desordenado, cabendo ao CGIBS implementar mecanismo [24] que assegure que cada fiscalização seja conduzida apenas por uma administração tributária titular e uma cotitular, podendo as demais eventualmente tomarem parte do procedimento como meras participantes.

Já a sua apuração assistida, esta será realizada pelo CGIBS [25], que para tanto levará em consideração o conjunto de operações e informações prestadas pelos contribuintes, na condição de fornecedores e adquirentes uns dos outros.

Se, por um lado, é possível enxergar traços do lançamento por homologação quando o sujeito passivo lança o IBS no documento fiscal eletrônico, podendo antecipar o seu pagamento para extinguir o débito e permitir o creditamento pelo adquirente [26]; de outro, a apuração assistida apresenta elementos de um típico lançamento por declaração, no qual a autoridade administrativa constitui [27] o crédito tributário a partir de informações prestadas pelos sujeitos passivos [28].

Seja como for – lançamento por homologação, lançamento por declaração ou um misto dos dois – o fato inegável é que esse procedimento conta com a participação direta do CGIBS, sendo por isso crível admitir para discussão que essa entidade pública sob regime especial teria legitimidade para integrar o polo processual de ações pertinentes ao novo imposto.

Não se perca de vista, ainda, que cabe ao CGIBS [29]

– atuar juntamente com o Poder Executivo federal, com vistas a harmonizar normas, interpretações, obrigações acessórias e procedimentos relativos às regras comuns do IBS e da CBS;

– gerir, de modo compartilhado com a RFB, ambiente de registro de fiscalizações da CBS e do IBS, onde serão arquivados respostas, esclarecimentos e documentos produzidos nesse tipo de procedimento;

– coordenar, com vistas à integração entre os entes federativos, as suas atividades de fiscalização, lançamento, representação administrativa, inscrição em dívida ativa, cobrança judicial e extrajudicial relativas ao IBS;

– além da coordenação, em âmbito administrativo e judicial, da adoção de métodos de solução adequada de conflitos relacionados ao novo imposto.

Por tudo isso, parece legítimo considerar a participação do CGIBS no polo de ações judiciais relativas ao IBS, senão como parte principal, ao menos como assistente simples ou litisconsorcial [30], lembrando-se que não se trataria de entidade sujeita à jurisdição da Justiça Federal [31], mas à Justiça Comum.

Por fim, vale uma última reflexão quanto à competência originária atribuída ao STJ, pela Emenda Constitucional nº 132/2023, para processar e julgar os conflitos entre entes federativos ou entre estes e o CGIBS, relativos ao IBS e à CBS [32].

Parece possível pensar que tais conflitos não se limitarão a meras relações financeiras e de distribuição de arrecadação, até porque, fosse esse o caso, o dispositivo constitucional não precisaria se referir à CBS, cuja arrecadação não é compartilhada.

É crível, pois, que o STJ seja o foro originariamente competente para resolver conflitos de interpretação, aplicação e harmonização das normas relativas a matérias comuns ao IBS e à CBS, sempre que as demais instâncias não derem conta dessa tarefa.

Sendo isso verdadeiro, questão ainda mais sensível seria saber se a iniciativa para esse tipo de ação estaria limitada aos entes federativos e ao CGIBS, ou poderia ser franqueada às pessoas de direito privado afetadas pela falta de harmonização.  Lembremo-nos que, em relação a regra similar sobre a competência originária do Supremo Tribunal Federal [33], a jurisprudência predominante é restritiva [34], não se estendendo a litígios tributários suscitados por particulares [35].

Portanto, o que se nota é que as dúvidas em torno do contencioso tributário estão apenas começando a aparecer.  E exigirão debates profundos e equilibrados sobre as melhores soluções possíveis, com base na legislação em vigor, enquanto não houver mudanças [36] mais radicais do ponto de vista da atual estrutura judiciária [37] e da legislação processual [38].

[1] MOLLICA, Rogerio. Revista da AASP, n. 168, 2025, p. 135-141.

[2]STJ. Impactos da reforma tributária no Poder Judiciário, 2024, p. 3 ss.

[3] GUIMARÃES; MIGUEL; CUBAS. O que esperar do contencioso de CBS e IBS. JOTA, 2026.

[4] SANTI, Eurico. O contencioso tributário está morto; e A autópsia da morte do contencioso tributário. JOTA, 2026

[5] SANTI, Eurico. Reforma Tributária. Thomson Reuters Brasil, 2025, p. 257 ss.

[6] No Distrito Federal, as competências estadual e municipal se acumulam.

[7] PIRES, Luís Henrique. Reforma tributária e o contencioso judicial. ConJur, 23 set. 2025.

[8] STJ, op. cit., nota 2.

[9] TJSP. Competência jurisdicional para causas relativas ao IBS, 2025.

[10] STJ, op. cit., nota 2, p. 3.

[11] DIAS, Julia. Contradição do princípio da simplicidade. ConJur, 16 maio 2026.

[12] MAXIMILIANO, Carlos.  Hermenêutica e Aplicação do Direito. Forense, 1993, p. 166.

[13] V. NOLASCO, Rita. Mecanismos de uniformização. Migalhas, 3 mar. 2026.

[14] LC 214/2025, art. 321, § 1º.

[15] LC 214/2025, art. 322, § 2º.

[16] LC 214/2025, art. 323.

[17] LC 214/2025, art. 323-B.

[18] LC 214/2025, art. 323-C, II.

[19] LC 214/2025, art. 323-G.

[20] LC 214/2025, art. 323-H.

[21] CF, art. 156-B, § 1º.

[22] CF, art. 156-B, II.

[23] LC 214/2025, arts. 330 e 331.

[24] LC 227/2026, art. 4º.

[25] LC 214/2025, art. 46.

[26] LC 214/2025, art. 10, § 6º.

[27] LC 214/2025, art. 10, § 6º.

[28] SANTI, op. cit., p. 262; e Pré-CGIBS, Cartilha da apuração do IBS, v. 1, 2025, p. 8.

[29] LC 227/2026, art. 2º, § 1º.

[30] CPC, arts. 119 a 124.

[31] CF, art. 109; e Lei 5.010/1966.

[32] CF, art. 105, I, j.

[33] CF, art. 102, I, f.

[34] STF, ACOs 854, 1.076 e 1.093, Pleno, j. 22.10.2020.

[35] STF, Súmula 503; ACO 1.011-SE AgR, Pleno, j. 20.2.2018.

[36] PAZELLO, Fernanda Ramos. Contencioso judicial e reforma tributária: análise das propostas em andamento. Migalhas, 2025; BRIGAGÃO, Gustavo. O contencioso judicial na reforma tributária. ConJur, 2026; NERY, Cristiane da Costa. O contencioso judicial do IBS e da CBS pós reforma tributária: breves considerações. Migalhas, 2025.

[37] ABREU, Murilo. Como será o contencioso judicial do IBS/CBS? Três perguntas e uma proposta para uma nova arquitetura do sistema judicial brasileiro de litígios tributários. Revista de Direitos Fundamentais e Tributação, v. 8, n. 1, 2025; TOSCAN, Anissara; PINTO, Nayara Sepulcri de Camargo. Núcleos de Justiça 4.0 para questões de CBS e IBS?. JOTA, 2026.

[38] BARROS, Carlos M. A reforma tributária e o contencioso judicial tributário. IDP, 2024.