STF confirma: Lei nº 5.709/1971 carece de base jurídica

Em outubro do ano passado, sustentei que a crítica à recepção constitucional da Lei nº 5.709/1971 carecia de base jurídica. O julgamento da ACO 2.463 e da ADPF 342, agora concluído pelo Supremo Tribunal Federal, confirmou esse diagnóstico: a corte validou as restrições aplicáveis à aquisição de imóveis rurais por empresas brasileiras controladas por capital estrangeiro, equiparadas, para esse fim, às pessoas jurídicas estrangeiras, e reconheceu a compatibilidade desse regime com a Constituição de 1988.

A decisão do STF merece ser lida para além do resultado imediato do caso. O que estava em discussão nunca foi apenas a circulação de capital estrangeiro no mercado imobiliário rural. O que estava em jogo era uma questão mais profunda: saber se a Constituição brasileira trata a terra rural como um ativo econômico neutro ou como um bem juridicamente sensível à soberania, à política territorial, à função social da propriedade e ao interesse nacional. A resposta agora dada pela Suprema Corte foi inequívoca.

Esse ponto importa porque, durante muito tempo, parte da crítica à Lei nº 5.709/1971 procurou apresentar o tema como se houvesse uma oposição simples entre modernização econômica e regulação estatal. A narrativa parecia sedutora: a lei seria antiga,  excessivamente restritiva ao investimento estrangeiro e incompatível com a abertura econômica consolidada a partir da Constituição de 1988 e da Emenda Constitucional nº 6/1995. O problema dessa leitura é que ela sempre simplificou demais o texto constitucional.

A Constituição de 1988 não organizou a ordem econômica brasileira em torno de uma liberdade de mercado abstrata e indiferente ao território. Ao contrário, elegeu a soberania como fundamento da República, no artigo 1º, I, e reafirmou a soberania nacional como princípio da ordem econômica, no artigo 170, I. No mesmo dispositivo, vinculou a propriedade privada à sua função social. E, de forma ainda mais direta, estabeleceu no artigo 172 que a lei disciplinará, com base no interesse nacional, os investimentos de capital estrangeiro, ao mesmo tempo em que dispôs, no artigo 190, que a lei regulará e limitará a aquisição ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa física ou jurídica estrangeira. A moldura constitucional, portanto, sempre foi explícita: a terra rural não está fora do campo de conformação legislativa do Estado.

Foi justamente essa moldura que a Lei nº 5.709/1971 procurou concretizar

Ao disciplinar a aquisição de imóvel rural por estrangeiro residente no país, por pessoa jurídica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil e também por pessoa jurídica brasileira controlada majoritariamente por estrangeiros com residência ou sede no exterior, a lei instituiu um regime de limites, controles e autorizações voltado à proteção do território nacional. O ponto decisivo sempre esteve em seu artigo 1º, § 1º: a equiparação, para fins fundiários, entre empresa estrangeira autorizada a funcionar no Brasil e empresa formalmente brasileira quando o controle econômico efetivo se encontre fora do país.

É precisamente aí que a crítica à lei perdeu consistência. Seria normativamente ineficaz impor restrições à aquisição de terras por estrangeiros e, ao mesmo tempo, permitir que tais restrições fossem neutralizadas por meio de empresas brasileiras controladas do exterior. O direito não pode aceitar que a nacionalidade formal da pessoa jurídica esvazie a finalidade constitucional do controle territorial. Se o poder de decisão e o comando econômico se situam fora do país, a simples roupagem societária brasileira não basta para afastar a incidência da disciplina legal.

Isso não significa, como às vezes se insinuou, que a Lei nº 5.709/1971 suprima o direito de propriedade ou hostilize o investimento estrangeiro. Ao contrário. A lei não veda genericamente a aquisição de terras por estrangeiros, mas conforma juridicamente suas condições de realização em matéria especialmente sensível à soberania e ao interesse nacional. Em outras palavras, não se trata de norma supressora de propriedade, mas de medida conformativa da aquisição fundiária. Essa é uma distinção importante, porque afasta a falsa imagem de que qualquer limite legal seria, por si só, uma agressão ao texto constitucional.

Também não procede a tentativa de concentrar todo o debate na revogação do antigo artigo 171 da Constituição pela Emenda Constitucional nº 6/1995. É verdade que a emenda suprimiu a categoria de “empresa brasileira de capital nacional”, mas disso não se segue a conclusão de que o constituinte derivado tenha proibido qualquer disciplina legislativa que leve em conta a origem e o controle do capital em setores sensíveis. O desaparecimento de uma categoria constitucional específica não eliminou a prerrogativa constitucional de defesa da soberania nacional, do interesse nacional, nem ofuscou a autorização constitucional para limitar a aquisição de terras rurais por estrangeiros. O que o STF agora reconheceu foi exatamente isso: a base normativa do artigo 1º, § 1º, da Lei nº 5.709/1971 não estava no antigo artigo 171, mas em um conjunto mais amplo e mais sólido de dispositivos constitucionais que continuaram íntegros na ordem de 1988.

Essa leitura já havia sido sustentada de forma consistente pela Advocacia-Geral da União no Parecer LA-01, aprovado em 2010, segundo o qual a ausência de controle sobre a aquisição de terras por empresas brasileiras sob domínio estrangeiro poderia acarretar riscos estratégicos relevantes, como especulação imobiliária, pressão sobre áreas sensíveis, uso de interpostas pessoas, grilagem, biopirataria e aquisição de terras em faixas de fronteira. O parecer não partia de premissas ideológicas, mas de uma compreensão institucional do território como elemento estrutural do Estado e do desenvolvimento nacional.

Esclarecimentos prestados no curso do julgamento reforçam esse mesmo quadro

A aquisição de terras por pessoas jurídicas estrangeiras — ou por empresas brasileiras a elas equiparadas — não se dá em vazio regulatório. O regime legal exige, por exemplo, a vinculação da aquisição à implantação de projetos agrícolas, pecuários ou industriais compatíveis com os objetivos estatutários da empresa. Exige também, conforme a regulamentação, documentação sobre a área, dados territoriais do município, observância de controles cadastrais e, nos casos cabíveis, assentimento prévio em áreas consideradas indispensáveis à segurança nacional. Não se trata, portanto, de um sistema arbitrário ou simbólico. Trata-se de um modelo de regulação voltado a impedir especulação, fraude e descumprimento da função social da propriedade.

Esse dado é importante porque mostra que a Lei nº 5.709/1971 não se limita a declarar restrições em abstrato. Ela organiza, na prática, um regime de intervenção pública sobre a aquisição de terras em hipóteses sensíveis. Também por isso não faz sentido tratá-la como um fóssil normativo. Segundo dados levados aos autos pelo Incra, há rotina administrativa consolidada há décadas para o processamento de requerimentos relativos ao tema, inclusive com tramitação expressiva de processos e decisões autorizativas efetivamente proferidas nos últimos anos. O direito positivo, aqui, não está congelado no passado: ele continua operando, produzindo efeitos e estruturando a atuação estatal.

No julgamento da ACO 2.463, a posição do Incra foi sustentada oralmente pela procuradora federal Verônica Chaves, em intervenção que recolocou a controvérsia em seu verdadeiro eixo: a terra rural, em um país com as dimensões, os biomas, as fronteiras e as desigualdades fundiárias do Brasil, não pode ser tratada como simples ativo submetido à lógica imediata do mercado, mas como ativo estratégico à defesa da soberania, segurança alimentar, planejamento estatal, política agrária e interesse nacional. Esse ponto ajuda a explicar por que a tese da plena recepção constitucional da lei se revelou juridicamente mais robusta.

Há ainda um aspecto adicional que merece atenção

A Constituição brasileira não é neutra em relação a recursos estratégicos e à dimensão material do território. O artigo 176, ao disciplinar jazidas, recursos minerais e potenciais de energia hidráulica, mostra que o constituinte tratou certos ativos territoriais sob a lógica do interesse nacional e da soberania econômica. Embora o dispositivo cuide de matéria distinta da aquisição de terras rurais, ele ajuda a iluminar um dado de fundo: a ordem constitucional de 1988 não se estrutura sobre a indiferença estatal em face de bens que podem afetar diretamente a autonomia econômica e geopolítica do país. Isso confere ainda mais densidade à interpretação de que o artigo 190 deve ser lido de modo funcional, e não ingênuo.

Por isso, o julgamento da ACO 2.463 e da ADPF 342 tem um significado que ultrapassa o Direito Agrário em sentido estrito. Em um cenário internacional marcado por disputa por segurança alimentar, cadeias produtivas, transição energética, minerais críticos, recursos hídricos, biodiversidade e controle de ativos estratégicos, o modo como um país regula o acesso econômico ao seu território deixa de ser assunto periférico. Ele volta ao centro da soberania material no século 21. A decisão do STF, nesse contexto, não representa fechamento econômico, mas maturidade constitucional: o reconhecimento de que liberdade econômica e atração de investimentos não excluem limites jurídicos quando estão em jogo o território, a soberania e o interesse nacional.

O Congresso, naturalmente, pode aperfeiçoar a legislação, atualizar critérios e ajustar o regime jurídico às novas realidades econômicas e tecnológicas. Nada impede a modernização normativa. Mas modernizar não é o mesmo que desconstituir. O Supremo agora confirmou que a Lei nº 5.709/1971 permanece compatível com a Constituição de 1988 e que a equiparação entre empresas brasileiras controladas por estrangeiros e empresas estrangeiras, para fins de aquisição de terras rurais, encontra base jurídica sólida na própria arquitetura constitucional brasileira.

No fundo, o que o julgamento demonstrou é que a pergunta nunca foi apenas quem pode comprar terra no Brasil. A questão real sempre foi outra: em que condições constitucionais o país admite a apropriação econômica de seu território. Ao reafirmar a validade da Lei nº 5.709/1971, o Supremo reconheceu que soberania não é retórica de fechamento, mas capacidade jurídica de ordenar, com critérios públicos, o acesso a bens estratégicos. Regular a aquisição de terras rurais, nesse contexto, não é recusar o investimento estrangeiro; é afirmar que a abertura econômica também depende de regras capazes de proteger o território, dar previsibilidade aos agentes econômicos e preservar o interesse nacional.