Da dispensa de licenciamento ambiental das atividades agropecuárias

A Lei Complementar nº 140/2011 estruturou a cooperação administrativa ambiental entre União, estados, Distrito Federal e municípios a partir de uma premissa central: o licenciamento ambiental deve ocorrer, como regra, em uma única instância federativa.

Essa diretriz está expressamente prevista no artigo 13, segundo o qual os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados ambientalmente por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas na própria lei complementar. A mesma lógica foi projetada sobre a fiscalização, pois o artigo 17 atribui ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização a competência para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para apuração de infrações cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada.

O problema surge com a Lei nº 15.190/2025, Lei Geral do Licenciamento Ambiental, que passou a estabelecer hipóteses de não sujeição ao licenciamento ambiental para relevantes atividades agropecuárias, como o cultivo de espécies de interesse agrícola, a pecuária extensiva e semi-intensiva, a pecuária intensiva de pequeno porte e determinadas atividades de pesquisa agropecuária.

A partir dessa alteração, poderia surgir a interpretação de que, se determinadas atividades agropecuárias deixaram de se submeter ao licenciamento ambiental, também desapareceria o órgão licenciador primário e, por consequência, o referencial de prevalência fiscalizatória previsto na Lei Complementar nº 140/2011. Essa conclusão, contudo, não parece juridicamente adequada.

A dispensa de licenciamento não equivale à ausência de controle ambiental. Tampouco transforma a fiscalização dessas atividades em campo indiferenciado de atuação concorrente entre todos os entes federativos. Ao contrário, mesmo nas hipóteses de não sujeição ao licenciamento, continuam existentes competências administrativas específicas, especialmente quanto à autorização de supressão de vegetação nativa, ao uso alternativo do solo, à regularidade de reserva legal e área de preservação permanente, ao uso de recursos hídricos e ao cumprimento das obrigações derivadas do Código Florestal.

Assim, a questão central deste artigo consiste em examinar se a dispensa de licenciamento ambiental das atividades agropecuárias pela Lei nº 15.190/2025 afastou a posição dos órgãos estaduais de meio ambiente como fiscalizadores primários dessas atividades ou se, ao contrário, essa posição permanece preservada em razão da subsistência de competências estaduais de autorização, controle e fiscalização ambiental.

Da fiscalização na Lei Complementar nº 140/2011

A Lei Complementar nº 140/2011 procurou racionalizar o exercício das competências ambientais comuns previstas no artigo 23 da Constituição. Embora a proteção do meio ambiente seja atribuição comum de todos os entes federativos, a atuação administrativa não pode ocorrer de forma desordenada, sobreposta ou contraditória, sob pena de violação à segurança jurídica, à eficiência administrativa e à confiança legítima do administrado.

Por isso, a lei complementar estabeleceu dois eixos fundamentais. O primeiro é o licenciamento ou autorização ambiental em instância única, previsto no artigo 13. O segundo é a vinculação preferencial entre o ente licenciador ou autorizador e o exercício do poder de polícia ambiental, prevista no artigo 17.

O artigo 17 da LC nº 140/2011 dispõe que compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para apurar infrações cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. O § 3º do mesmo dispositivo preserva a atribuição comum de fiscalização dos demais entes federativos, mas estabelece regra de prevalência em favor do auto de infração lavrado pelo órgão detentor da atribuição de licenciamento ou autorização.

Essa arquitetura normativa não elimina a fiscalização comum, mas cria um critério de ordenação. Todos os entes podem agir diante de infrações ambientais, especialmente em situações de urgência, omissão ou degradação iminente. Todavia, a atuação fiscalizatória ordinária deve respeitar o ente que detém a competência material para licenciar ou autorizar a atividade. A própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, ao examinar a constitucionalidade da LC nº 140/2011, reconheceu que a prevalência do auto de infração do órgão originalmente competente não exclui a atuação supletiva de outro ente federativo quando demonstrada omissão ou insuficiência na tutela fiscalizatória.

Portanto, a fiscalização ambiental, na lógica da LC nº 140/2011, não é puramente concorrente. Ela é comum quanto ao dever de proteção, mas organizada quanto ao exercício administrativo ordinário. A competência fiscalizatória primária decorre da atribuição para licenciar ou autorizar. A atuação dos demais entes permanece possível, mas deve ser compreendida como complementar, supletiva ou subsidiária, conforme o caso.

Essa distinção é fundamental para evitar conflitos federativos. O julgamento mencionado no texto-base ilustra precisamente esse risco: em caso envolvendo atividade agrícola acobertada por autorização estadual no Mato Grosso, houve conflito entre ato estadual que conferia regularidade à atividade e embargo lavrado pelo Ibama sobre a mesma área. A decisão afastou a medida federal, aplicando a lógica da LC nº 140/2011 e prestigiando a competência do órgão estadual, especialmente diante da autorização ambiental existente e da necessidade de preservação da segurança jurídica, da boa-fé e da confiança do administrado .

Das alterações introduzidas pela Lei Geral do Licenciamento Ambiental

A Lei nº 15.190/2025 introduziu alteração relevante ao prever, no artigo 9º, hipóteses de não sujeição ao licenciamento ambiental para atividades agropecuárias. O dispositivo abrange o cultivo de espécies de interesse agrícola, temporárias, semiperenes e perenes; a pecuária extensiva e semi-intensiva; a pecuária intensiva de pequeno porte; e a pesquisa de natureza agropecuária sem risco biológico, desde que observadas as autorizações específicas aplicáveis.

Essa opção legislativa desloca parte relevante da atividade agropecuária para fora do procedimento formal de licenciamento ambiental. Contudo, a própria lei impõe condicionantes. A não sujeição ao licenciamento depende da regularidade ou da regularização do imóvel rural, na forma do Código Florestal, especialmente quanto ao Cadastro Ambiental Rural, à reserva legal e às áreas de preservação permanente.

Além disso, o § 2º do artigo 9º é expresso ao afirmar que a dispensa de licenciamento não afasta a fiscalização pelo órgão ambiental competente, inclusive com imposição de sanções no caso de infrações. O mesmo dispositivo preserva obrigações relacionadas ao uso alternativo do solo, ao uso de agrotóxicos, à conservação do solo e ao direito de uso dos recursos hídricos. Já o § 3º reforça que a não sujeição ao licenciamento não dispensa a obtenção de licença, autorização ou instrumento congênere para supressão de vegetação nativa, uso de recursos hídricos ou outras formas de utilização de recursos ambientais previstas em legislação específica.

A consequência é clara: a Lei Geral do Licenciamento Ambiental não criou uma zona de imunidade fiscalizatória para a agropecuária. Ela apenas dispensou determinadas atividades do procedimento de licenciamento ambiental ordinário, desde que cumpridos requisitos legais e sem prejuízo de outros instrumentos de controle ambiental.

Assim, a atividade agropecuária pode não estar sujeita ao licenciamento ambiental em sentido estrito, mas permanecer sujeita a autorizações ambientais específicas, a controles florestais, à fiscalização do uso alternativo do solo, à verificação da regularidade do CAR, à apuração de infrações por supressão de vegetação nativa sem autorização e à observância das regras de recursos hídricos.

Da permanência dos órgãos estaduais de meio ambiente como fiscalizadores primários das atividades agropecuárias

A interpretação segundo a qual a dispensa de licenciamento ambiental retiraria dos órgãos estaduais a posição de fiscalizadores primários das atividades agropecuárias deve ser rejeitada. Essa conclusão parte de uma leitura excessivamente formal do artigo 17 da LC nº 140/2011, como se a competência fiscalizatória primária dependesse apenas da existência de licença ambiental em sentido estrito.

O próprio artigo 17 da LC nº 140/2011 não se refere apenas ao órgão licenciador. Ele menciona o órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso. Portanto, quando a atividade agropecuária não exige licença ambiental ordinária, mas exige autorização para supressão de vegetação nativa, autorização de uso alternativo do solo, controle de regularidade florestal ou outro instrumento congênere, a competência fiscalizatória primária deve ser reconduzida ao ente responsável por essa autorização ou controle.

Esse ponto é reforçado pela própria Lei nº 15.190/2025. O § 3º do artigo 9º deixa claro que a dispensa de licenciamento não exime o empreendedor da obtenção de autorização para supressão de vegetação nativa, para uso de recursos hídricos ou para outras formas de utilização de recursos ambientais previstas em legislação específica.

No caso das atividades agropecuárias, a competência estadual permanece especialmente relevante porque o controle da regularidade ambiental do imóvel rural, da reserva legal, da área de preservação permanente, da supressão de vegetação e do uso alternativo do solo está ordinariamente vinculado aos órgãos ambientais estaduais, sem prejuízo das hipóteses específicas de competência federal ou municipal.

A tese contrária produziria efeitos indesejáveis. Se a dispensa de licenciamento fosse interpretada como eliminação de qualquer fiscalizador primário, haveria uma espécie de pulverização indistinta da competência fiscalizatória entre União, estados, Distrito Federal e municípios. Isso ampliaria o risco de autuações contraditórias, embargos sobre áreas já consideradas regulares pelo órgão estadual, duplicidade de sanções e insegurança jurídica para produtores rurais que atuam com base em atos administrativos válidos.

A experiência jurisprudencial evidencia a gravidade desse problema. Em situações dessa natureza, verifica-se a ocorrência de conflito concreto entre atos administrativos praticados por diferentes entes federativos, nos quais uma autoridade ambiental reconhece a regularidade da atividade agropecuária mediante ato autorizativo ou instrumento de regularização, enquanto outro ente promove embargo ou autuação sobre a mesma área e pelos mesmos fundamentos. Em tais hipóteses, a solução judicial tende a prestigiar a lógica de distribuição de competências estabelecida pela Lei Complementar nº 140/2011, afastando atuações administrativas contraditórias capazes de comprometer a segurança jurídica, a boa-fé objetiva e a confiança legítima depositada pelo administrado nos atos emanados pelo poder público.

A Lei nº 15.190/2025 deve ser interpretada justamente para evitar a reprodução desse tipo de conflito. A dispensa de licenciamento das atividades agropecuárias não pode ser convertida em fundamento para uma atuação fiscalizatória federal ampla, ordinária e indiferenciada sobre atividades cuja regularidade ambiental continua dependente de controles estaduais. A atuação federal permanece possível, especialmente em situações de competência própria, omissão, insuficiência da tutela ambiental, interesse federal específico ou degradação ambiental relevante. Mas isso não elimina a centralidade do órgão estadual quando a matéria fiscalizada diz respeito à regularidade florestal, ao CAR, ao PRA, à reserva legal, à APP, à supressão vegetal ou ao uso alternativo do solo sob competência estadual.

Desse modo, a melhor interpretação sistemática é a de que, nas atividades agropecuárias dispensadas de licenciamento pelo artigo 9º da Lei nº 15.190/2025, o órgão estadual de meio ambiente permanece como fiscalizador primário sempre que detiver a competência para autorizar, controlar ou reconhecer a regularidade ambiental dos elementos estruturantes da atividade rural. A ausência de licença ambiental ordinária não significa ausência de autoridade ambiental competente.

Conclusão

A Lei nº 15.190/2025 promoveu mudança relevante ao dispensar determinadas atividades agropecuárias do licenciamento ambiental. Essa alteração, contudo, não extinguiu o poder de polícia ambiental sobre tais atividades nem afastou a lógica de repartição de competências estabelecida pela Lei Complementar nº 140/2011.

A LC nº 140/2011 continua a fornecer o critério estruturante da fiscalização ambiental: a competência primária deve ser atribuída ao ente responsável pelo licenciamento ou autorização ambiental, sem prejuízo da atuação comum, supletiva ou subsidiária dos demais entes federativos. A Lei Geral do Licenciamento Ambiental, por sua vez, preservou expressamente a fiscalização pelo órgão ambiental competente e manteve a exigência de autorizações específicas para supressão de vegetação nativa, uso de recursos hídricos e outras formas de utilização de recursos ambientais.

Por isso, a dispensa de licenciamento ambiental das atividades agropecuárias não pode ser interpretada como eliminação do fiscalizador primário. Nas matérias relacionadas à regularidade florestal, ao uso alternativo do solo, ao CAR, ao PRA, à reserva legal, à área de preservação permanente e à supressão vegetal, subsiste a competência dos órgãos estaduais de meio ambiente, que devem continuar exercendo papel central na fiscalização ordinária dessas atividades.

Interpretação diversa geraria conflitos federativos, insegurança jurídica e risco de atuações administrativas contraditórias, com prejuízo tanto à proteção ambiental quanto à confiança legítima dos produtores rurais. A correta leitura do sistema é a de que a Lei nº 15.190/2025 simplificou o procedimento de controle prévio para determinadas atividades agropecuárias, mas não suprimiu o controle ambiental nem deslocou automaticamente a competência fiscalizatória para uma atuação concorrente desordenada entre todos os entes federativos.