Pedalada fiscal patrimonial: manobras extraorçamentárias para capitalização do BRB

A Lei Distrital nº 7.845/2026, que autoriza a mobilização de bens do Distrito Federal e de algumas de suas estatais para fins de capitalização do Banco de Brasília (BRB), não trata apenas de uma operação de reforço patrimonial. Ao permitir que bens públicos e ativos de empresas estatais sejam utilizados para recompor as condições econômico-financeiras do banco, a norma inaugura uma discussão mais ampla sobre os limites constitucionais da reorganização patrimonial do Estado. O problema central não está apenas na forma jurídica adotada, mas no efeito fiscal produzido: deslocar para fora do orçamento um custo que deveria ser assumido de modo transparente pelo ente controlador.

É nesse contexto que emerge o que se pode denominar de “pedalada fiscal patrimonial”. Diferentemente das modalidades clássicas de “pedalada fiscal”, que operavam sobre fluxos financeiros, essa nova forma de engenharia estatal atua sobre o próprio patrimônio público e sobre o patrimônio de empresas estatais. Nesse caso, em vez de recorrer a atrasos de pagamento ou antecipações indiretas, por exemplo, o ente público passa a mobilizar ativos de sua administração direta e/ou indireta (especialmente empresas estatais), para absorver impactos financeiros que deveriam ser suportados diretamente pelo orçamento geral.

O que são as pedaladas fiscais

A expressão “pedalada fiscal” ganhou notoriedade no debate jurídico e político brasileiro a partir da identificação de um conjunto de práticas do governo federal (notadamente entre os anos de 2013 e 2014), relacionadas ao diferimento artificial de obrigações do Tesouro perante instituições financeiras estatais. Naquele contexto, o fenômeno consistia, em termos simplificados, na utilização indireta de bancos públicos para financiar despesas governamentais, mediante atrasos deliberados de repasses, gerando efeito econômico equivalente ao de operações de crédito, em tensão com o artigo 167 da Constituição e com a lógica dos artigos 26 e 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal[1], por exemplo.

O orçamento não é mera peça contábil. É o procedimento jurídico-político por meio do qual a sociedade autoriza, controla e hierarquiza os custos da ação estatal, e também o espaço institucional adequado para a definição e o controle das despesas públicas, permitindo que a sociedade, por meio de seus representantes, acompanhe e delibere sobre a alocação de recursos públicos.

Ao se utilizar de mecanismos e arranjos institucionais capazes de deslocar decisões orçamentárias relevantes para fora desse ambiente, compromete-se não apenas a legitimidade do processo decisório, mas, sobretudo, diversos princípios orçamentários, como o da transparência fiscal, mascarando o real estado das contas públicas e comprometendo a confiabilidade dos instrumentos de planejamento e controle orçamentário.

O Acórdão nº 297/2025-Plenário do Tribunal de Contas da União[2] reforça, inclusive, a compreensão material de “pedalada fiscal”, estabelecendo que o critério relevante para a identificação de operações extraorçamentárias é a sua capacidade de produzir efeitos de expansão de gasto público ou de cobertura patrimonial sem adequada sujeição ao circuito orçamentário e fiscal regular, não se restringindo, portanto, a operações baseadas em fluxos financeiros ou a mecanismos bancários tradicionais.

Em outras palavras, deixou-se de perguntar apenas “qual é a forma jurídica da operação?” para se indagar “qual é o efeito fiscal (inclusive orçamentário) produzido pela operação?”. Esse deslocamento metodológico se revela decisivo para a identificação da prática da “pedalada fiscal patrimonial”, pois permite identificar que determinadas engenharias institucionais, embora formalmente distintas das operações de crédito tradicionais, produzem resultados substancialmente equivalentes, ao viabilizar o financiamento indireto do Estado fora dos mecanismos de controle previstos na legislação fiscal.

Reorganização patrimonial

O advento da Lei Distrital nº 7.845/2026 mostra que o que antes era realizado por meio de manipulação de fluxo de caixa passa a ser realizado também por meio de reorganização patrimonial. A lógica subjacente, contudo, permanece a mesma: evitar que determinado custo apareça de forma transparente no orçamento público, e, consequentemente, enfrentar os embates políticos que, em geral, decorrem legitimamente das disputas orçamentárias no legislativo e, em tantos casos, na opinião pública.

O que se delineia, nesse cenário, é a construção de um mecanismo de financiamento indireto que opera à margem do orçamento, por meio da conversão de patrimônio público em instrumento de cobertura de passivos, sem a correspondente explicitação do impacto fiscal nas contas do ente federativo, reproduzindo, em nova escala e com maior sofisticação institucional, o mesmo problema identificado nas pedaladas fiscais “tradicionais”: a dissociação entre a realidade fiscal e sua expressão orçamentária. É precisamente nesse ponto que a operação autorizada pela Lei Distrital nº 7.845/2026 se aproxima de uma manifestação típica de pedalada fiscal patrimonial, haja vista que permite deslocar para fora do orçamento aquilo que, em substância, produz efeitos compatíveis com despesa pública, comprometendo a integridade do sistema de responsabilidade fiscal.

Essa dinâmica pode ser observada com particular nitidez na Lei Distrital nº 7.845, de 10 de março de 2026, quando viabiliza a mobilização de ativos públicos do próprio Distrito Federal e de empresas estatais (ex. Terracap, Novacap, CEB e Caesb) para reforçar o patrimônio do Banco de Brasília (BRB), por meio de garantias às operações de incremento do seu capital social pelo ente controlador. O arranjo instituído produz efeitos semelhantes à substituição do aporte direto de recursos orçamentários por uma engenharia patrimonial indireta, pela qual bens públicos e os pertencentes a entidades da administração indireta passam a ser utilizados para absorver um ônus financeiro que, do ponto de vista jurídico e institucional, deveria ser suportado pelo ente controlador, mais precisamente, neste caso, o Distrito Federal.

Esse tipo de arranjo produz impacto difuso sobre a sociedade, na medida em que não elimina o ônus financeiro subjacente à operação, mas apenas o desloca de forma opaca, retirando-o do orçamento público e redistribuindo-o, indiretamente, sobre o patrimônio coletivo. A dívida ou necessidade de recomposição patrimonial do BRB, que deveria ser enfrentada pelo Distrito Federal no exercício regular de sua autonomia financeira e sob o crivo do processo orçamentário, passa a ser absorvida por meio da utilização de ativos de empresas estatais e de bens públicos, com prejuízo à transparência fiscal e à própria finalidade institucional desses patrimônios.

Incompatibilidade com a Lei de Responsabilidade Fiscal

Nesse aspecto, a operação possibilitada pela Lei Distrital nº 7.845/2026 ganha relevo adicional ao considerar o contexto em que se insere, uma vez marcado pela necessidade de recomposição patrimonial do BRB diante de exposições relevantes a ativos de risco, inclusive vinculados à crise do Banco Master, evidenciando que não se está diante de mera reorganização administrativa, mas de resposta a um desequilíbrio financeiro concreto decorrente de decisões cuja racionalidade pública ainda não foi suficientemente demonstrada.

A gravidade da operação se intensifica quando se afasta, ou ao menos se fragiliza, o devido trâmite societário no âmbito das estatais, com a substituição da deliberação dos órgãos internos das companhias por uma autorização legislativa ampla e genérica, inclusive em relação a empresas com outros acionistas relevantes, como a União, no caso da Terracap e da Novacap.

Some-se a isso a potencial incompatibilidade da operação com a Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente com a lógica dos artigos 26, 35, 36 e 37, que submetem a destinação de recursos para cobertura de déficits, as operações de crédito e seus equivalentes econômicos, às exigências estritas de autorização, previsão orçamentária, transparência fiscal e controle. O que, além de dificultar a utilização de estruturas estatais como mecanismo indireto de financiamento fora do circuito orçamentário regular, revela indícios de violação simultânea do direito societário, do direito financeiro e dos princípios estruturantes da administração pública.

Além disso, a utilização de empresas estatais como instrumentos de absorção de impactos fiscais produz uma distorção relevante em relação ao papel que essas entidades desempenham no ordenamento jurídico. Quando seus ativos passam a ser mobilizados para atender necessidades financeiras do ente controlador ou de outras entidades, sem demonstração de benefício direto à própria companhia, cria-se um cenário que pode configurar abuso de personalidade, seja pela confusão patrimonial ou pelo desvio de finalidade, no qual a estatal deixa de ser um ator com racionalidade própria e passa a funcionar como fundo de reserva patrimonial do ente controlador.

Limites para o Estado reorganizar seus recursos

Na prática em que se configura a “pedalada fiscal patrimonial”, em vez de se realizar aporte direto de recursos, com impacto explícito no orçamento, opta-se por estruturar a operação por meio da transferência ou utilização de bens pertencentes a outras entidades da administração indireta, tratando-se, em essência, de substituição do financiamento orçamentário por um financiamento patrimonial indireto, em potencial ofensa à necessária demonstração do genuíno interesse público proposto no processo orçamentário. Ainda que, no caso concreto da Lei Distrital nº 7.845/2026, tal arranjo pudesse ser apresentado sob roupagem juridicamente sofisticada, sua substância continuaria revelando um problema essencial já conhecido: a tentativa de evitar o reconhecimento transparente de um custo público.

Essa crítica não significa negar, em abstrato, a possibilidade jurídica do Distrito Federal subscrever e integralizar aumento do capital social do BRB mediante dação de bens imóveis. O ponto é outro: uma operação dessa natureza somente pode ser considerada juridicamente hígida se observados, cumulativamente, os requisitos do direito financeiro, do direito societário e do direito administrativo. O que inclui, por exemplo, além de autorização legislativa específica, a avaliação prévia dos bens e sua pertinência com o objeto social da entidade, a demonstração concreta do interesse público da operação, a observância das normas aplicáveis à alienação ou transferência de bens públicos e o respeito ao processo decisório em âmbito societário, quando for o caso.

A questão que se coloca, portanto, nesse caso, conforme destacado no Acórdão nº 297/2025-Plenário do Tribunal de Contas da União, é menos sobre a legalidade formal de cada operação isolada e mais sobre a compatibilidade dessas práticas com o modelo constitucional de legalidade, transparência, moralidade, responsabilidade administrativa e controle democrático. Se o orçamento deixa de refletir a realidade das decisões estatais, perde-se não apenas um instrumento técnico de planejamento, mas um elemento essencial do próprio Estado democrático de Direito.

É nesse ponto que a discussão sobre pedalada fiscal patrimonial revela toda a sua importância: não se trata apenas de identificar uma nova técnica de gestão, mas de estabelecer os limites dentro dos quais o Estado pode reorganizar seus recursos sem comprometer a integridade do sistema constitucional. Em matéria fiscal, a forma jurídica não pode servir de cortina para ocultar a substância econômica da operação. Quando bens públicos são mobilizados para absorver custos que deveriam ser assumidos pelo orçamento, o problema deixa de ser apenas patrimonial: torna-se jurídico, com matizes legais e constitucionais.

[1] Art. 26. A destinação de recursos para, direta ou indiretamente, cobrir necessidades de pessoas físicas ou déficits de pessoas jurídicas deverá ser autorizada por lei específica, atender às condições estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias e estar prevista no orçamento ou em seus créditos adicionais.
§ 1º O disposto no caput aplica-se a toda a administração indireta, inclusive fundações públicas e empresas estatais, exceto, no exercício de suas atribuições precípuas, as instituições financeiras e o Banco Central do Brasil.
§ 2º Compreende-se incluída a concessão de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, inclusive as respectivas prorrogações e a composição de dívidas, a concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.
Art. 36. É proibida a operação de crédito entre uma instituição financeira estatal e o ente da Federação que a controle, na qualidade de beneficiário do empréstimo.

[2] TCU, Acórdão nº 297/2025-Plenário, Rel. Min. Augusto Nardes, sessão de 12/02/2025, processo nº 024.312/2024-0.