Tempo constitucional e possibilidade jurídica da reapresentação de Messias

Domesticação constitucional do tempo

O fator tempo é essencial ao desenvolvimento de qualquer atividade pública. No Parlamento, ele não é apenas uma circunstância externa, mas sim uma categoria jurídica.

Em certa medida, as limitações temporais impostas ao Parlamento revelam uma desconfiança constitucional em relação tanto à precipitação quanto à eternização dos debates políticos. O constituinte compreendeu que o excesso de velocidade pode comprometer a reflexão democrática, ao passo que a ausência de limites temporais pode converter determinadas controvérsias em disputas intermináveis, paralisando a ação institucional. O tempo, portanto, atua simultaneamente como freio e como impulso. Há matérias que exigem amadurecimento; há outras que, se não decididas (ou “re-decididas”) dentro de determinado ciclo político, perdem legitimidade democrática para prosseguir.

O constitucionalismo seria, portanto, em grande medida, uma técnica de domesticação do tempo político. A Constituição busca impedir tanto a precipitação impulsiva das maiorias quanto a perpetuação indefinida de conflitos institucionais. Ao criar marcos temporais para o exercício da atividade parlamentar, o texto constitucional converte o tempo em verdadeiro elemento de racionalização do poder.

O constituinte de 1988 estabeleceu algumas expressões delimitadoras de tempo constitucional para desenvolvimento de atividade parlamentar como, por exemplo, legislatura, sessão legislativa, período legislativo e regime de urgência.

Quando a Constituição fala em legislatura, quer corresponder ao ciclo de quatro anos do mandato parlamentar (parágrafo único do artigo 44). Já no caput do artigo 57, estabelece um lapso temporal anual para o desenvolvimento das atividades parlamentares. A expressão “período legislativo” indica o prazo de, aproximadamente, um semestre (artigo 57, § 5º). O regime de urgência na apreciação de projetos de leis (quando solicitado pelo presidente da República) concede o prazo de 45 dias para cada casa exercer a sua deliberação, sob pena de trancamento de pauta. Cada uma dessas unidades temporais serve para ordenar a vida parlamentar e, em certos casos, para permitir ou impedir a prática de determinados atos.

Há, portanto, um tempo constitucional do Parlamento com consequências concretas por seu descumprimento. A questão central é quem pode limitar o tempo da atividade parlamentar?  E quando isso ocorre em competência legislativa e em competência de assentimento?

Chronos e o princípio da irrepetibilidade no processo legislativo

Na tradição grega e em sua recepção filosófica e retórica, é comum distinguir simbolicamente duas experiências do tempo: chronos e kairós. Em uma formulação clássica dessa diferença, chronos expressa a concepção de tempo como medida, enquanto kairós aponta para o caráter mais qualitativo do tempo. Assim, chronos remete ao tempo que passa, mede e organiza a duração. Por isso se aproxima do tempo cronológico, dos relógios e da quantidade em minutos, dias e anos. A imagem do tempo que “consome” pode ser lida, por sua vez, pela associação alegórica antiga de Cronos devorando os filhos, significando que o tempo, inexorável, devora as idades [1].

Diversamente, kairós não se refere ao tempo quantitativo, mas ao tempo oportuno: o instante adequado, a ocasião certa para agir, decidir ou transformar uma situação. Trata-se menos da duração mensurável e mais da qualidade do momento vivido. Em síntese, a distinção entre chronos e kairós traduz a diferença entre o tempo que pode ser contado e o tempo que deve ser percebido. Entre o tempo mensurável e o tempo certo.

A imagem é útil para identificarmos o tempo no Direito Constitucional em dois aspectos: (1) o tempo aplicável à competência do Senado para produzir leis e (2) o tempo do Senado para exercer a competência de assentimento do artigo 52 da CF/88.

O processo legislativo precisa de Chronos. Horas, dias, meses, até anos de maturação, debate, negociação, espera. Não se faz uma lei, uma emenda constitucional ou uma medida provisória como quem captura um instante fugidio. A não ser que haja situação de urgência (também temporalmente definido), a pressa pode empobrecer a deliberação democrática que necessita amadurecer a norma em construção. Seja uma lei ordinária, uma emenda constitucional, um projeto de código ou até mesmo uma medida provisória, é necessário tempo para florescer o debate e construir coletivamente os artigos da norma que a todos será aplicada. E, uma vez deliberado, é necessário respeitar a decisão parlamentar que não pode ser revista por determinado período de tempo.

Considerando justamente essa necessidade de tempo de maturação para a criação de políticas legislativas, a Constituição proibiu que propostas rejeitadas fossem reapresentadas na mesma sessão legislativa. A isso se dá o nome de princípio da irrepetibilidade no processo legislativo. Tal princípio está inscrito no artigo 60, § 5º (aplicado a emendas constitucionais); 62, §10 (aplicado a medidas provisórias) e 67 (aplicado a projetos de lei).

Ou seja, pressupõe-se que tais medidas legislativas foram amadurecidas em debate parlamentar. A decisão sobre sua rejeição não deve oscilar rapidamente aos ventos da política. Por isso, o constituinte condicionou a reapresentação em outra sessão legislativa (conceito anual). Assim, por exemplo, uma vez rejeitada uma PEC, há expressa previsão constitucional de tempo constitucional para que a mesma proposta só possa ser reapresentada em outra sessão legislativa. Assim é a atividade lenta e natural de formação de leis.

Kairós e reapresentação do nome de Messias

Nem todo ato parlamentar obedece ao mesmo tempo e há atos parlamentares que não são exercidos com natureza legislativa. O Senado possui competências legislativas mas também possui competências de assentimento quando aprova operações externas de natureza financeira de Estados ou quando aprova nomes de ministros, governador de território, procurador-geral da República e chefes de missões diplomáticas (artigo 52 da CF/88).

A natureza do ato de assentir, de concordar, não se dá no exercício da função típica de legislar e possui lógica específica. Ela não é, como na função legislativa, o lento cozimento de uma norma geral, amplamente discutido com diversos setores da sociedade que será objeto de uma política legislativa. A aprovação, pelo Senado,  de uma autoridade, seja um dirigente de agência reguladora, um diretor do Banco Central, um ministro do STJ ou do STF, representa um juízo concreto de assentimento institucional. Aqui, o tempo não serve para proteger a estabilidade de uma matéria legislativa rejeitada, mas sim para permitir que os Poderes funcionem: o presidente indica, o Senado aprecia, e o cargo constitucional não permanece refém de uma interdição temporal que o texto constitucional não criou.

O princípio da irrepetibilidade (que veda a reapreciação, na mesma sessão legislativa, de matéria legislativa rejeitada) não se aplica às competências de assentimento do Senado. Aplica-se apenas no desenvolvimento de atividade típica do Poder Legislativo: a de legislar. Projetos de lei, emendas constitucionais e medidas provisórias produzem normas gerais e abstratas, destinadas a reger situações futuras e indeterminadas, envolvendo debate público, amadurecimento social, articulação partidária, disputa de emendas e estabilização de maiorias. Por isso a Constituição de 1988 expressamente previu a irrepetibilidade e, com isso, buscou conferir estabilidade mínima às deliberações parlamentares, evitando que matérias rejeitadas sejam continuamente reapresentadas até o esgotamento político das minorias.

Já o tempo de apreciação de uma autoridade indicada ao Senado possui dinâmica constitucional e política profundamente distinta do tempo inerente ao processo legislativo. Não envolve a estabilização de uma vontade normativa geral, mas um juízo político concreto, contextual e circunstancial acerca da conveniência institucional daquela indicação naquele determinado momento histórico.

As condições políticas que conduzem à rejeição de um nome pelo Senado podem modificar-se em curto espaço de tempo. Mudam as composições de apoio, alteram-se os cenários institucionais, surgem fatos novos, amadurecem percepções sobre o indicado e transformam-se as próprias necessidades do Estado em relação ao cargo a ser preenchido. Diferentemente da atividade legislativa, cujo tempo constitucional busca impedir a rediscussão incessante da mesma disciplina normativa, o procedimento de aprovação de autoridades está inserido em uma lógica de cooperação e equilíbrio entre Poderes, na qual o fator temporal opera de maneira muito mais fluida e dinâmica.

Por isso, transportar mecanicamente para as indicações presidenciais a lógica da irrepetibilidade legislativa significaria ignorar a diferença ontológica entre produzir normas (competência de legislar) e autorizar investiduras (competência de assentimento). Enquanto no processo legislativo o tempo constitucional atua como instrumento de estabilização deliberativa, nas nomeações e autorizações, o tempo atua como elemento de reavaliação política e institucional contínua. Assim, pode-se dizer que o Senado não delibera sobre uma tese normativa abstrata destinada à coletividade indistinta, mas sobre a aprovação de uma pessoa determinada para ocupar um cargo específico em um contexto político igualmente determinado.

Aqui, não se aplica o Chronos, mas sim o Kairós. O tempo de qualidade, o momento certo a depender da confluência política que não produz lei, não aprova emenda, não edita medida provisória, não promulga resolução normativa. Pratica um ato concreto de assentimento ou dissenso em procedimento de investidura.

Querer limitar o tempo para reapreciação do Senado em matéria de competência de assentimento significaria, na prática, reduzir competência expressa do presidente da República de indicar e do próprio Senado de avaliar. E restrições a competências constitucionais não devem ser presumidas por analogia.

A separação de poderes exige equilíbrio. O presidente não pode nomear sem aprovação. Mas o Senado também não pode converter uma rejeição em interdição temporal do poder presidencial de indicar, salvo se a Constituição o dissesse. E ela não diz.

Ato de mesa não é elemento de contenção do tempo para assentimento

O principal argumento em sentido contrário à reapresentação do nome de Jorge Messias ao Senado está no Ato da Mesa do Senado nº 1/2010, segundo o qual é vedada, na mesma sessão legislativa, a apreciação de indicação de autoridade rejeitada pelo Senado.

Primeiramente, é importante dizer o referido ato da mesa não é espécie normativa primária do artigo 59 da CF/88. A regência da atividade interna do Senado é desenvolvida pelo regimento interno que é uma resolução. Alterá-lo ou criar regra regimental material exige a forma própria. Ato da Mesa não é resolução e não integra o rol de espécies normativas do artigo 59 da Constituição. Portanto, não tem hierarquia para inovar contra a Carta ou para restringir competência constitucional do plenário do.

Nessa leitura forte, o ato da mesa deixaria de ser regra operacional e passaria a criar causa de inelegibilidade temporária. Essa inelegibilidade não está na Constituição, não está no artigo 101, não está no artigo 52, III, e não pode nascer de ato da mesa.

Lido conforme a Constituição, o ato pode significar algo modesto: rejeitada uma indicação, não se reabre automaticamente o mesmo expediente, como se houvesse uma espécie de recurso interno ou pedido de reconsideração. Aquele procedimento acabou. O resultado deve ser comunicado ao presidente.

Portanto, se o presidente reapresentar o nome de Messias por nova mensagem, não estará descumprindo a decisão anterior do Senado. Estará inaugurando novo procedimento constitucional. O Senado continuará livre para analisar. O que não parece constitucionalmente adequado é impedir a tramitação com base em uma preclusão anual infraconstitucional que nem a Constituição e nem o regimento previram.

Reapresentar o mesmo nome não pode ser entendido como desrespeito ao Senado. A decisão anterior é respeitada quando se reconhece que o indicado não pode ser nomeado com base na rejeição. Afinal, a reapresentação não anula a votação e tampouco declara o Senado vencido. Apenas submete novamente o nome ao órgão constitucionalmente competente para decidir.

Também não se pode dizer que há fraude à irrepetibilidade com uma nova apresentação pelo presidente da República. Fraude pressupõe uma proibição aplicável e a vedação constitucional de reapresentação existe para PECs, medidas provisórias e projetos de lei quando no exercício de função legislativa, e não para indicação de autoridade em ato não-legiferante. Reapresentar nome ao Senado não contorna o Senado. Ao revés, submete-se ao Senado.

O próprio Direito Comparado confirma essa diferença de gramática institucional. No sistema norte-americano de “advice and consent”, há registros históricos de nomes reapresentados após rejeição senatorial, como Caleb Cushing e Charles B. Warren [2]. O ponto não é que tenham sido aprovados depois, mas sim que o Senado voltou a deliberar após uma rejeição.

No Brasil, há episódios em que o Senado exerceu sua competência constitucional de assentimento em indicações diplomáticas que revelam a mesma flexibilidade própria de atos de aprovação de autoridades, como o caso Fernando Santos Fontoura, em 1996, em que a indicação saiu de pauta e foi reapresentada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso antes de ser aceita [3].

A competência autorizativa do Senado não pode ser obstaculizada, por ato de mesa, com limite temporal. Por exemplo, a competência de assentimento senatorial aplica-se também às operações externas de natureza financeira (artigo 52, V). Nesse caso, uma operação negada não poderia ser reapresentada na mesma sessão legislativa? Não há qualquer vedação a que isso ocorra.

É possível nova apresentação do nome

Conclui-se que as competências do Senado, de acordo com o artigo 52 da CF de 1988, envolvem a sua atuação na função legislativa e, também, a sua atuação como autorizador, seja na função de consentir com a escolha de magistrados, diretores do Banco Central ou titulares de cargos que a lei determinar (inciso III do artigo 52), seja a função de consentir com a escolha de chefes de missão diplomática (inciso IV do artigo 52) ou de consentir com empréstimos externos de interesse da União, estados e municípios (inciso V do artigo 52).

No caso específico de consentimento de nome indicado pelo presidente da República para o STF, a rejeição de Jorge Messias encerrou a primeira indicação. Não criou inelegibilidade. Não produziu coisa julgada constitucional sobre a pessoa do indicado. Não ativou as regras de irrepetibilidade do processo legislativo. E não autorizou a Mesa do Senado, por ato próprio, a reduzir competência expressa do presidente.

Por isso, a tese mais fiel ao texto constitucional, ao presidencialismo brasileiro e à separação de poderes é esta: o presidente pode reapresentar o nome de Jorge Messias ao Senado para que a Casa possa exercer sua competência de assentimento, uma vez inexistente qualquer trava jurídica para a nova apreciação.

[1] Há várias obras abordando o tema. Uma delas é SMITH, John E. Time, Times, and the Right Time’: Chronos and Kairos. The Monist, v. 53, n. 1, p. 1-13, jan. 1969. Disponível aqui.

[2] “President Tyler responded to the rejection by renominating Cushing twice on the same day, March 3, 1843. Both times, the Senate rejected the nomination, first by a vote of 10-27, and later by a vote of 2-29. After the Senate rejected Warren, Coolidge renominated him on March 12, 1925. The Senate again rejected the nomination on March 16, 1925, by a vote of 39-46.” Aqui.  Para os fins da análise, não interessa o mérito da decisão, mas sim a possibilidade de reapresentação de nome, o que resta configurada.

[3] “para que houvesse nova votação, o Presidente Fernando Henrique teria que reapresentar a indicação. A indicação de Fernando Antonio Oliveira Fontoura foi posteriormente aceita”:  aqui