Para compreender o panorama da flexão do bicameralismo brasileiro, é necessário, inicialmente, explicar o princípio do bicameralismo, o instrumento de apensamento de projetos de lei e a lógica da precedência de tramitação. Em seguida, deve-se examinar a atualização do Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) que passou a permitir, em determinadas hipóteses, o deslocamento da palavra final da Casa iniciadora para, então, analisar a evolução dos precedentes do processo legislativo até a fixação dos limites da revisão bicameral sustentada pelo Senado.
O princípio do bicameralismo é extraído diretamente do texto constitucional, em seu artigo 65, ao dispor que o projeto de lei aprovado por uma Casa será revisado pela outra e, sendo o projeto emendado, retornará à Casa iniciadora.
O Regimento Comum do Congresso Nacional (RCCN) desdobra esse princípio constitucional ao prever que a Casa revisora deve devolver o projeto emendado à Casa iniciadora e que esta, por sua vez, somente pode apreciar as emendas da Casa revisora (artigos 136 e 137 do RCCN).
No mesmo sentido, o Regimento Interno do Senado Federal (Risf) e o Regimento Interno da Câmara dos Deputados (RICD) deixam claro que a apreciação, pela respectiva Casa, de projetos emendados pela Casa revisora limita-se às emendas por ela propostas (artigo 285 do Risf e artigo 123 do RICD).
Assim, encontra-se o fundamento jurídico do princípio do bicameralismo mitigado, adotado no Brasil para projetos de lei, conforme leciona o professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “as Câmaras, no processo legislativo brasileiro, não estão em pé de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impõe até contra as emendas feitas pela outra, a revisora”.
O instrumento de apensamento de projetos de lei é corolário do princípio da economia processual, uma vez que permite a tramitação conjunta de matérias análogas ou conexas, com a consequente otimização do tempo, dos recursos e da estrutura da Casa Legislativa destinados à deliberação dessas matérias. Esse instrumento é amplamente difundido e encontra respaldo tanto no Risf (artigo 48, § 1º, e artigo 258) quanto no RICD (artigo 139, I, e artigo 142).
Já a lógica da precedência também decorre do princípio da economia processual, uma vez que consiste em conferir prioridade à matéria que esteja mais próxima da conclusão de sua tramitação. A previsão normativa dessa lógica inicia-se no RCCN, cujo artigo 140 dispõe que: “quando sobre a mesma matéria houver projeto em ambas as Câmaras, terá prioridade, para a discussão e votação, o que primeiro chegar à revisão”. Essa mesma lógica foi reproduzida nos Regimentos Internos das duas Casas do Congresso Nacional (artigo 260, II, do Risf, e artigo 143, II, do RICD) até 2022, conforme será examinado mais à frente neste texto.
Até a edição da Resolução nº 33, de 2022, da Câmara dos Deputados, a precedência naquela Casa observava a seguinte lógica: precedência da proposição oriunda do Senado sobre a da Câmara dos Deputados, bem como a proposição mais antiga sobre as mais recentes. Sob essa regra, registram-se dois precedentes que desafiam os limites da revisão bicameral.
O primeiro precedente ocorreu no processo legislativo da nova Lei das Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021). Aprovado pelo Senado em 13/12/2016, o PLS nº 559/2013 recebeu, ao chegar à Câmara dos Deputados, a identificação de PL nº 6814/2018. Quase ao final de sua tramitação na Casa revisora, foi aprovado o Requerimento nº 8.165/2018, que deferiu o apensamento do PL nº 6.814/2017 ao PL nº 1.292/1995, identificação atribuída pela Câmara ao PLS nº 163/1995. Este último, embora também originário do Senado, possuía um escopo significativamente mais restrito, limitando-se a acrescentar dois parágrafos ao artigo 72 da então Lei nº 8.666/1993.
Pela regra de preferência então vigente, a Câmara dos Deputados, aproveitando grande parte do texto do PLS nº 559/2013, aprovou substitutivo ao PLS nº 163/1995 e o devolveu ao Senado. Considerando a interpretação de que o texto aprovado e devolvido correspondia formalmente ao PLS Nº 163/1995, o Senado, como casa iniciadora, não poderia optar pelo texto originalmente aprovado no PLS nº 559/2013, restando-lhe apreciar as alterações promovidas pelo substitutivo da Câmara, sem, inclusive, realizar correspondência entre os dispositivos do texto anteriormente aprovado no PLS nº 559/2013.
Assim, em 02/12/2020, diante do entendimento de que o Substitutivo aprovado pela Câmara dos Deputados continha “contribuição muito maior do texto do PLS 559/2013” e visando possibilitar a adequada “correspondência dos dispositivos do Substitutivo”, a Presidência do Senado determinou a autuação do PL nº 4.253/2020, texto aprovado pela Câmara dos Deputados, também como Substitutivo ao PLS nº 559/2013, a fim de viabilizar a efetiva atuação do Senado como Casa iniciadora.
O segundo precedente ocorreu no processo legislativo da Lei Geral dos Esportes (Lei nº 14.597/2023). Aprovado pelo Senado, em 08/06/2022, o PLS nº 68/2017 recebeu, ao chegar à Câmara, a identificação de PL nº 1.825/2022. Logo no início de sua tramitação na Casa revisora, por despacho inicial, o PL nº 1.825/2022 foi apensado ao PL nº 1.153/2019 que, embora também de autoria do Senado Federal, possuía um escopo significativamente mais restrito, limitando-se a acrescentar um artigo e a dividir em seções o Capítulo V da Lei Pelé (Lei nº 9.615/1998).
Novamente, a Câmara dos Deputados, aproveitando grande parte do conteúdo do PLS nº 68/2017, aprovou um substitutivo ao PL nº 1.153/2019 e o devolveu ao Senado. Criou-se, assim, situação semelhante à ocorrida durante a tramitação da Nova Lei das Licitações (PLS nº 559/2013). Mais uma vez, em razão da maior contribuição do texto do PLS nº 68/2017, com objetivo de possibilitar a correspondência entre os dispositivos do substitutivo e de viabilizar a efetiva atuação do Senado como Casa iniciadora, a Presidência do Senado determinou a autuação do PL nº 1.825/2022, aprovado pelo Câmara dos Deputados, como Substitutivo ao PLS nº 68/2017.
Já no ano de 2022, a Câmara dos Deputados alterou substancialmente o inciso II do artigo 143 de seu Regimento Interno, por meio da Resolução nº 33, de 2022. A redação anterior, que estabelecia a precedência da proposição do Senado sobre a da Câmara e da proposição mais antiga sobre as mais recentes, foi substituída pela seguinte redação do inciso II do artigo 143 do RICD:
“Art. 143. …………………………
……………………………………………
II – terá precedência a mais antiga sobre a mais recente das proposições em tramitação na Câmara dos Deputados;” (destaque do colunista)
Assim, a lógica da precedência na Câmara dos Deputados deixou de priorizar a proposição mais próxima de concluir sua tramitação, passando a privilegiar a proposição mais antiga em tramitação na Casa. Desse modo, um projeto de lei aprovado recentemente pelo Senado poderia ser apensado a matéria que tramita há décadas na Câmara dos Deputados, hipótese em que esta teria precedência sobre a proposição já aprovada pelo Senado.
Essa alteração rompe a lógica tradicional da precedência, afasta-se do princípio da economia processual e, sobretudo, tensiona a dinâmica do bicameralismo ao esvaziar, na prática, a posição do Senado como Casa iniciadora do projeto de lei. Nessa direção, caminharam os precedentes que serão examinados a seguir.
O primeiro caso, após a Resolução nº 33, de 2022, foi o projeto de lei que tratou do mercado regulado de carbono (Lei nº 15.042/2024). Aprovado em decisão terminativa pela Comissão de Meio Ambiente do Senado em 17/10/2023, o PL nº 412/2022, ao chegar à Câmara, foi apensado, logo no início de sua tramitação na Casa revisora e por despacho inicial, ao PL nº 528/2021. Posteriormente, mediante deferimento do Requerimento nº 2.290/2021, o PL nº 528/2021 foi apensado ao PL nº 290/2020. Por fim, de ofício, determinou-se o apensamento do PL nº 290/2020, entre outros, ao PL nº 2.148/2015, de autoria de deputado federal, que passou a figurar como proposição principal do bloco.
Pela nova regra de precedência estabelecida pela Resolução nº 33, de 2022, foi aprovado o PL nº 2148/2015, na forma da Subemenda Substitutiva Global, sendo posteriormente remetido ao Senado Federal na condição de Casa revisora. Ao chegar ao Senado, recebeu a identificação PL nº 182/2024, como revisão ao PL nº 2148/2015.
Flexão do bicameralismo
Durante a deliberação do PL nº 182/2024, o senador Alessandro Vieira formulou Questão de Ordem pontuando que “o projeto do Senado antecede o projeto da Câmara dos Deputados” e que “o próprio Regimento Comum das Casas diz que a precedência é de quem primeiro chega à revisão”. Em resposta, a Presidência do Senado reconheceu a utilidade prática da tramitação adotada naquele caso, referindo-se a “um amadurecimento que fazer surgir um terceiro texto”, resultante da combinação dos melhores conceitos debatidos e votados no Senado e na Câmara dos Deputados.
Esse precedente, portanto, revela uma hipótese de flexão do bicameralismo: embora houvesse projeto de origem senatorial previamente aprovado, o Senado atuou, naquele caso, como Casa revisora, admitindo uma nova rodada deliberativa sobre o texto encaminhado à Câmara.
O segundo precedente após a mudança promovida pela Resolução nº 33, de 2022, ocorreu no denominado PL dos Streamings. Aprovado em decisão terminativa pela Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal em 25/4/2024, o PL nº 2.331/2022, ao chegar à Câmara, teve deferido, logo no início de sua tramitação na Casa revisora, o Requerimento nº 1.595/2024, que determinou o apensamento do PL nº 2.331/2022 ao PL nº 8.889/2017, de autoria de Deputado Federal, que passou a figurar como proposição principal do bloco.
Novamente, com fundamento na nova regra de precedência estabelecida no RICD, foi aprovado o PL nº 8.889/2017, na forma da subemenda substitutiva global, sendo posteriormente remetido ao Senado na condição de Casa revisora.
Contudo, ao chegar ao Senado, a Presidência da Casa não se limitou à identificação formal atribuída pela Câmara dos Deputados. A decisão da Presidência registrou que o PL nº 2.331/2022 e o PL nº 8.889/2017 tratavam do mesmo tema e que o cotejo entre o texto anteriormente aprovado pelo Senado e aquele aprovado pela Câmara revelava que a matéria originada no Senado servira de base material para o texto final aprovado pela Câmara.
Diante desse quadro, em situação diversa da ocorrida no caso do PL nº 182/2024, a Presidência do Senado aplicou o artigo 140 do RCCN, segundo o qual: “quando sobre a mesma matéria houver projeto em ambas as Câmaras, terá prioridade, para a discussão e votação, o que primeiro chegar à revisão”. Com fundamento nessa regra e no exercício das competências previstas nos incisos II, X e XIV do artigo 48 do RISF, a Presidência determinou a autuação da matéria como Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei nº 2.331, de 2022.
O mesmo ocorreu com o projeto de lei que institui a Política Nacional de Economia Circular
Aprovado pelo Senado em 19/03/2024, o PL nº 1.874/2022, ao chegar à Câmara, foi apensado, logo no início de sua tramitação na Casa revisora e por despacho inicial, ao PL nº 1.755/2022 e, posteriormente, ao PL nº 3.899/2012.
Da mesma forma, com fundamento na nova regra de precedência do RICD, foi aprovado o PL nº 3.899/2012, na forma do Substitutivo. Ao chegar ao Senado Federal, recebeu a identificação de PL nº 5.662/2025. Contudo, a Presidência da Casa, observando que “a matéria originada no Senado (PL nº 1874/2022) serviu de base material para o texto aprovado pela Câmara” e em respeito ao art. 140 do RCCN, determinou “a reautuação da matéria como Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei nº 1.874, de 2022”.
Situação bastante semelhante ocorreu com o projeto de lei relativo à prestação de serviços aéreos de transporte doméstico por empresas estrangeiras na Amazônia Legal. Aprovado em decisão terminativa pela Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, em 18/06/2024, o PL nº 4.715/2023, ao chegar à Câmara, foi apensado, logo no início de sua tramitação na Casa revisora e por despacho inicial, ao PL nº 1.007/2024 e, posteriormente, ao PL nº 539/2024.
Vale ressaltar que, sob a nova redação conferida ao artigo 143, II, do RICD, o PL nº 539/2024, embora apresentado em 2024, tem precedência sobre o PL nº 4715/2023, apresentado em 2023, uma vez que aquele constitui a proposição mais antiga “em tramitação na Câmara dos Deputados”. Assim, o PL nº 539/2024 foi aprovado, na forma do Substitutivo, e, em situação semelhante ao caso do projeto da Política Nacional de Economia Circular, ao chegar ao Senado Federal, a matéria recebeu a identificação de PL nº 539/2024.
Todavia, novamente, a Presidência do Senado, observando que “a matéria originada no Senado (PL nº 4715/2023) serviu de base material para o texto aprovado pela Câmara” e em respeito ao art. 140 do RCCN, determinou “a reautuação da matéria como Substitutivo da Câmara dos Deputados ao Projeto de Lei nº 4.715, de 2023”.
A evolução dos precedentes examinados revela que o bicameralismo brasileiro, embora mitigado em favor da Casa iniciadora, vem sendo tensionado por práticas de apensamento e por regras internas de precedência capazes de deslocar, na prática, a palavra final atribuída à Casa em que a proposição teve origem. No caso do PL nº 182/2024, a decisão do Senado de considerar-se Casa revisora produziu uma flexão nos limites da revisão bicameral, ao possibilitar nova rodada de discussão e emendamento voltada à construção de um “terceiro texto” resultante do amadurecimento da matéria entre as duas Casas.
Essa flexão, contudo, não pode ser compreendida como ilimitada
Os casos dos PLs nº 2.331/2022, nº 1.874/2022 e nº 4.715/2023 demonstram que o apensamento e a tramitação conjunta, embora sejam instrumentos legítimos de racionalização do processo legislativo, não podem ser utilizados para subordinar projeto já aprovado por uma Casa a proposição mais antiga, de escopo diverso ou de autoria da outra Casa, a ponto de converter a Casa revisora em Casa iniciadora.
Nesse contexto, a atuação da Presidência do Senado, ao afirmar a lógica da precedência mediante observância do Regimento Comum do Congresso Nacional, fixa um limite institucional relevante: a tramitação conjunta pode aproximar textos e organizar o procedimento, mas não pode retirar da Casa originária a competência decisória que a Constituição lhe assegura.
Referências
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Do Processo Legislativo. São Paulo: Saraiva, 2007, pp. 212-213.
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