A rejeição do nome do advogado-Geral da União, pelo Senado, para vaga existente no Supremo Tribunal Federal, no fim de abril de 2026, recolocou em discussão tema que a praxe republicana mantinha quase intocado desde o início da República. Pode o presidente da República reapresentar, na mesma sessão legislativa, indicação anteriormente recusada? E, em caso afirmativo, pode o presidente do Senado deixar de submeter a nova indicação à apreciação da Casa, sob fundamento do artigo 5º do Ato da Mesa nº 1, de 2010?
O debate, embora politicamente tensionado, comporta resposta jurídica que não se reduz a tomar partido por um dos poderes envolvidos. A análise da Constituição, do Regimento Interno do Senado e da jurisprudência consolidada do STF permite firmar que a reapresentação da indicação é constitucionalmente admissível, compreendida como expressão regular da competência privativa do presidente da República inscrita no artigo 84, XIV, da Constituição.
O argumento contrário à reapresentação repousa, em última análise, em um único instrumento normativo: o artigo 5º do Ato da Mesa nº 1, de 2010, segundo o qual seria vedada, na mesma sessão legislativa, a apreciação de indicação de autoridade rejeitada pelo Senado. O exame técnico do dispositivo, à luz da Constituição e do próprio Regimento Interno do Senado, revelará que ele padece de vícios regimentais e formais que comprometem sua eficácia, não constituindo obstáculo válido ao exercício da competência presidencial.
Este artigo desenvolve essa tese em quatro tópicos: (i) a natureza do ato de nomeação, a distinção entre função legislativa e função de assentimento e a autonomia material das competências; (ii) o procedimento regimental das indicações presidenciais e os limites de validade do Ato da Mesa nº 1/2010, à luz do Tema 1.120 da Repercussão Geral do Supremo; (iii) a inaplicabilidade do princípio da irrepetibilidade às competências senatoriais de assentimento e a distinção entre restrição à competência presidencial de indicar e restrição à competência do Senado de apreciar; e (iv) a articulação entre as competências de indicar e de apreciar no quadro constitucional vigente.
Natureza jurídica do ato de nomeação e distinção entre função legislativa e função de assentimento
O artigo 84, XIV, da Constituição, atribui privativamente ao presidente da República a competência para nomear, após aprovação pelo Senado, os ministros do STF. Em contrapartida, o artigo 52, III, “a”, da Constituição confere privativamente ao Senado a competência para aprovar, por voto secreto, após arguição pública, a escolha dos magistrados nos casos estabelecidos pela Constituição.
A doutrina administrativista diverge sobre a natureza do ato resultante. Para Celso Antônio Bandeira de Mello [1] e Manoel Gonçalves Ferreira Filho [2], trata-se de ato administrativo complexo, em que vontades autônomas de órgãos distintos se integram em ato único e final. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro [3] e Hely Lopes Meirelles [4], a hipótese é de ato administrativo composto, no qual a aprovação pelo Senado Federal funciona como pressuposto ou condição de eficácia do ato principal de nomeação. A distinção tem consequências práticas relevantes. Na qualificação de ato complexo, a manifestação de cada órgão é parte integrante da formação do ato, com igual dignidade material. Na qualificação de ato composto, a deliberação senatorial é pressuposto autônomo da nomeação, com lógica e regime próprios.
A essa controvérsia clássica acrescenta-se uma distinção que a Constituição de 1988 traz com clareza no artigo 52 e que importa diretamente à análise da reapresentação: a separação entre a função legislativa e a função de assentimento atribuídas ao Senado. A função legislativa, exercida em conjunto com a Câmara dos Deputados, opera na produção de normas gerais e abstratas, como projetos de lei, propostas de emenda constitucional e medidas provisórias. A função de assentimento, exercida privativamente pelo Senado nos termos do artigo 52, III, IV e V, opera em outro plano, tratando-se da aprovação ou rejeição de pessoas determinadas para cargos específicos, da autorização de operações financeiras externas, e da aprovação da escolha de chefes de missão diplomática. São juízos políticos concretos, contextuais, dirigidos a situações singulares, não atos de produção normativa.
Essa distinção é estrutural e não meramente didática. Cada uma das funções tem dinâmica constitucional própria, regime temporal próprio e lógica institucional própria. A produção legislativa supõe debate público, maturação, estabilização de maiorias e produção de norma destinada a reger situações futuras e indeterminadas. A função de assentimento, por sua vez, é juízo político pontual sobre uma indicação concreta, em um momento institucional concreto. A circunstância política, a composição do Senado, o cenário institucional e os elementos apresentados na arguição são elementos constitutivos da deliberação, e podem variar de uma apreciação para outra.
Para o que aqui interessa, todas essas distinções entre ato complexo e ato composto, entre função legislativa e função de assentimento, convergem em um ponto essencial: a autonomia material com que cada órgão exerce sua competência é estrutural. O Executivo escolhe o nome; o Senado delibera politicamente sobre a investidura; o Executivo formaliza a nomeação após a aprovação. Nenhum dos atos parciais se confunde com o outro, e cada um se rege pelas suas próprias razões.
Disso resulta um pressuposto que deve guiar toda a análise. O Senado não pode conformar abstratamente o exercício da competência presidencial de indicar, assim como o Presidente da República não pode conformar abstratamente o exercício da competência de apreciar do Senado. A reciprocidade dessa proteção será determinante adiante.
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